眾所周知的阜陽(yáng)奶粉事件，震驚了全國(guó)，也暴露了食品安全監(jiān)管體制的缺陷。
　　為恢復(fù)和提高我國(guó)食品信譽(yù)，確保人民身體健康和生命安全，為解決行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)，建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制，國(guó)務(wù)院及時(shí)采取切實(shí)有效措施，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》。其中關(guān)鍵措施之一，就是進(jìn)一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)。規(guī)定“按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故?！?。

　　一、《決定》的合法性

　　應(yīng)該說(shuō)，國(guó)務(wù)院的《決定》，監(jiān)管職權(quán)劃分明確，職責(zé)清楚。但是，執(zhí)法實(shí)踐中的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)現(xiàn)象并不因此消失，相反卻造成更大的混亂。宜昌市衛(wèi)生局按照《食品衛(wèi)生法》對(duì)宜昌市福冠食品有限責(zé)任公司進(jìn)行的一次執(zhí)法行為，卻被當(dāng)事方以國(guó)務(wù)院文件訴為“超越職權(quán)”，并提起行政復(fù)議，執(zhí)法監(jiān)督為此陷入困境，宜昌市衛(wèi)生局也因此發(fā)出了“暫緩執(zhí)行函”；河南鄧洲工商和衛(wèi)生執(zhí)法人員為爭(zhēng)奪一箱問題奶粉，當(dāng)街大打出手，為政府臉上抹了黑。

　　大家可能會(huì)問，“法大還是政府文件大？”，也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院的《決定》合法嗎？《決定》能改變法定的執(zhí)法主體嗎？對(duì)此，各部門往往都作出有利于自己的解釋，甚至能根據(jù)不同“利”、“害”關(guān)系，隨時(shí)作出不同且矛盾的解釋?？梢哉f(shuō)各部門面對(duì)“利”、“害”，進(jìn)退自如，游刃而有余。法律怎么能如此隨意解釋？當(dāng)然不可以。我的觀點(diǎn)是：國(guó)務(wù)院的《決定》合法有效，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變法定的執(zhí)法主體。

　　國(guó)務(wù)院是全國(guó)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院《決定》“關(guān)于進(jìn)一步理順食品衛(wèi)生有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)劃分”，符合《憲法》中第89條第1項(xiàng)、第3項(xiàng)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)依據(jù)憲法和法律的授權(quán)，規(guī)定各部門和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)。該文件對(duì)衛(wèi)生部等部門在食品衛(wèi)生安全方面有關(guān)監(jiān)管職責(zé)的劃分，是行使憲法性權(quán)利，并得到《行政處罰法》第十六條明確授權(quán)，同時(shí)也沒有違反《食品衛(wèi)生法》第3條規(guī)定，而是對(duì)各部門職責(zé)的進(jìn)一步細(xì)分。不能因?yàn)椤妒称沸l(wèi)生法》還沒有修改，就認(rèn)為《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體還只是衛(wèi)生行政部門，進(jìn)而認(rèn)為只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)才有權(quán)改變《食品衛(wèi)生法》的執(zhí)法主體。

　　《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定，行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)部門不得再行使已統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)；仍然行使的，作出的行政處罰決定一律無(wú)效。據(jù)此，衛(wèi)生行政部門對(duì)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品，不再有處罰權(quán)。最高人民法院關(guān)于如何認(rèn)定質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門在產(chǎn)品流通領(lǐng)域中行政管理職權(quán)問題的答復(fù)行他字第15號(hào)）規(guī)定，國(guó)辦發(fā)56號(hào)文和57號(hào)文根據(jù)%26lt;中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法%26gt;第七十條的授權(quán)明確規(guī)定，國(guó)家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理。有關(guān)部門在行使行政管理職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以此為依據(jù)。據(jù)此，同樣也可得出衛(wèi)生行政部門對(duì)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品，不再有監(jiān)管權(quán)。

　　另外，1999年《藥品監(jiān)督管理法》執(zhí)法主體的變更；最近《職業(yè)病防治法》執(zhí)法主體的部分變更；上海《食品衛(wèi)生法》執(zhí)法主體的變更為食品藥品監(jiān)督管理局，也都是上述法律原則的具體應(yīng)用。也許有人問，《行政處罰法》第十六條的規(guī)定，只是可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，而行政處罰權(quán)和監(jiān)管權(quán)是不一樣的。我想，行政處罰權(quán)的行使難道不是以享有監(jiān)管權(quán)為前提嗎？

　　二、《通知》中“衛(wèi)生監(jiān)管”得含義

　　如果說(shuō)在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，職責(zé)分工依照上述法律原則，還可以說(shuō)是明確的話。那么，在流通領(lǐng)域的對(duì)食品監(jiān)管權(quán)劃分的理解也就更加混亂。造成混亂的關(guān)鍵原因，是隨后中央編辦發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》中，增加了衛(wèi)生部門對(duì)流通環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管。那么，這里的“衛(wèi)生監(jiān)管”含義到底是什么？是對(duì)食品的監(jiān)管，還是對(duì)場(chǎng)所的衛(wèi)生條件，衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的監(jiān)管？《通知》的“質(zhì)量監(jiān)管”和“衛(wèi)生監(jiān)管”是什么關(guān)系？對(duì)此，各部門同樣根據(jù)不同“利”、“害”關(guān)系，也作出有利于自己的不同解釋。上面舉的“河南鄧洲工商和衛(wèi)生部門執(zhí)法人員為爭(zhēng)奪一箱問題奶粉，當(dāng)街大打出手”的例子，正是這種“有利就搶”真實(shí)寫照。為了擴(kuò)大管轄權(quán)，衛(wèi)生部門把《通知》中的“衛(wèi)生監(jiān)管”認(rèn)定，包括“對(duì)食品的衛(wèi)生監(jiān)管”，認(rèn)為衛(wèi)生部門有權(quán)監(jiān)管流通領(lǐng)域的食品；而工商部門卻把《通知》中的“衛(wèi)生監(jiān)管”認(rèn)定為“對(duì)場(chǎng)所的衛(wèi)生條件，衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的監(jiān)管”，認(rèn)為衛(wèi)生部門對(duì)流通領(lǐng)域的食品無(wú)監(jiān)管權(quán)，只有工商部門才有權(quán)對(duì)流通領(lǐng)域的食品進(jìn)行監(jiān)管；但在消費(fèi)者馮珉訴南京市工商行政管理局下關(guān)分局不履行法定職責(zé)案中，被告為了推卸責(zé)任，卻又將“衛(wèi)生監(jiān)管”認(rèn)定為包括“對(duì)某些食品的衛(wèi)生監(jiān)管”，同時(shí)認(rèn)為《通知》中的“質(zhì)量監(jiān)管”不包括“對(duì)某些食品的衛(wèi)生監(jiān)管”，認(rèn)為工商部門只能依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》查處食品質(zhì)量違法行為，拒不承認(rèn)自己是《食品衛(wèi)生法》在流通環(huán)節(jié)的執(zhí)法主體，更否認(rèn)可以依據(jù)《食品衛(wèi)生法》查處流通領(lǐng)域食品質(zhì)量違法行為。這不正是“麻煩就推”的真實(shí)寫照？

　　要搞清《通知》中“衛(wèi)生監(jiān)管”的含義，必須認(rèn)真研究《決定》出臺(tái)背景，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)《決定》的指導(dǎo)思想和原則，而決不能斷章取義。從《決定》出臺(tái)背景、指導(dǎo)思想和原則，很容易看出，《決定》是立足于解決行政管理中長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重復(fù)，建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政管理體制。因此規(guī)定了“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則”。基于這一原則，我認(rèn)為《通知》中的“衛(wèi)生監(jiān)管”只能指，“場(chǎng)所的衛(wèi)生條件，衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況”，而且這一點(diǎn)也很容易從《通知》中得出，“工商部門……嚴(yán)厲查處銷售不合格食品及其他質(zhì)量違法行為，……衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場(chǎng)所的衛(wèi)生條件，衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評(píng)價(jià)和審核，要嚴(yán)厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為”。這樣理解，《通知》也就符合《決定》的指導(dǎo)思想和原則了，我國(guó)的法制也就統(tǒng)一、和諧了，所以，只能這么理解！同理，對(duì)食品“質(zhì)量監(jiān)管”得理解，也應(yīng)當(dāng)包涵對(duì)食品衛(wèi)生的監(jiān)管。如果按照被告工商部門的理解，《通知》中的“衛(wèi)生監(jiān)管”是“對(duì)流通環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管，是對(duì)某些食品的監(jiān)管”，這樣豈不又成了多頭監(jiān)管嗎？這樣豈不又和《決定》“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管的原則”相悖嗎。

　　為了證實(shí)對(duì)《通知》中“衛(wèi)生監(jiān)管”的理解，馮珉在南京悅家超市有限公司購(gòu)買了違反《食品衛(wèi)生法》第十條的加藥食品，并向南京市工商行政管理局下關(guān)分局申訴舉報(bào)，在該分局以無(wú)管轄權(quán)為由移送衛(wèi)生部門處理后，又對(duì)其提起履行法定職責(zé)的行政訴訟，希望得到審判機(jī)關(guān)的認(rèn)定。

　　該案經(jīng)過(guò)三個(gè)月的審理，最后法院作出判決：確認(rèn)被告南京市工商行政管理局下關(guān)分局，對(duì)馮珉反映的違禁加藥食品享有管轄權(quán)，責(zé)令被告限期依據(jù)《食品衛(wèi)生法》履行法定職責(zé)。至此，歷經(jīng)數(shù)月的管轄權(quán)爭(zhēng)議，隨著法官審判錘的重重一擊，順利的拉下了帷幕。這一審判也為我國(guó)依法行政體系和諧、統(tǒng)一，交上一封滿意答卷。

　　三、中編辦《通知》的法律地位和效力

　　我們都知道，國(guó)務(wù)院《決定》是相當(dāng)于行政法規(guī)的其他規(guī)范性文件，是行政法的淵源。那么，《通知》又是個(gè)什么性質(zhì)的文件，其法律地位又如何，對(duì)行政執(zhí)法有拘束力嗎？從《通知》簽章的黨徽標(biāo)志，可以認(rèn)定這是一份黨的文件。根據(jù)法理，黨的政策還不是法的淵源，黨的政策只有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政策，才是法的淵源。

　　既然《通知》不是行政法的淵源，那么對(duì)行政執(zhí)法就沒有拘束力了嗎？當(dāng)然不是。首先，堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一項(xiàng)基本原則；其次，從中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)工作規(guī)則，可以看出”管理黨中央各部門、國(guó)務(wù)院各部門的職能配置及調(diào)整工作，協(xié)調(diào)各部門之間、各部門與地方之間的職責(zé)分工?！?正是其職責(zé)之一；最后，我想中編辦這種“黨政一體”的機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是我們社會(huì)主義初級(jí)階段的一個(gè)特色，做到黨政分開恐怕還得有個(gè)歷史過(guò)程。

　　四、《決定》的合理性探討

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