電力監(jiān)管ABC
作者:俞燕山
評論: 更新日期:2008年05月09日
一、監(jiān)管的含義
監(jiān)管是政府從外部對企業(yè)的直接干預(yù)。電力監(jiān)管是政府對電力企業(yè)的一種管理方式。我們拿美國和英國的監(jiān)管作一個比較:美國有國有企業(yè),但從來沒有進(jìn)入過國有化。而英國人搞過大規(guī)模的國有化,他的電力產(chǎn)業(yè)是國有的,實(shí)際上他從國有化退到了監(jiān)管化上來。從這一點(diǎn)上看,中國的情況與英國很相似,都從對國有經(jīng)濟(jì)的直接管理退到依法監(jiān)管控制的道路上來。但我們與英國又有不同,英國人搞電力監(jiān)管有兩個前提,首先他把企業(yè)變成股份的公司或私有的公司,然后引入競爭機(jī)制,改革他的管理制度,建立相應(yīng)的監(jiān)管制度。而中國現(xiàn)在不一樣,中國在沒有私有化的前提下就引入了競爭機(jī)制,相應(yīng)的建立了監(jiān)管制度。國有企業(yè)的行為和私有企業(yè)的行為是不一樣的,對國有企業(yè)最有效的管理就是對人的管理。我只要任命總經(jīng)理,任命一把手就行了。現(xiàn)在市場之所以有效,就是因?yàn)槿说挠行В褪且粋€核心的控制。
二、監(jiān)管與行政管理的區(qū)別
1、管理的理念不一樣行政管理是一種直接的干預(yù),由于它是一項(xiàng)指東的權(quán)利,自由裁案空間很大。我想管你就要管你,想怎么管你就怎么管你。這是行政管理的一個最大特點(diǎn)。第二,行政管理是一種事后的管理,往往是等你出了問題我才來管你。他的理念就是為了把你管住,實(shí)現(xiàn)政府想要達(dá)到的目標(biāo)。監(jiān)管它雖然也是一種直接的干預(yù),但它畢竟是外部的干預(yù)。它是按照授權(quán),或是按照一種程序來監(jiān)督管理,它的自由裁案空間受到授權(quán)的大小和法律的制約的。它是一種過程的監(jiān)管,它有事前的規(guī)則,有事中的監(jiān)督檢查,有事后的處罰。他是一個全過程的監(jiān)管。他的理念是為企業(yè)的發(fā)展和競爭提供一個好的環(huán)境,既為了規(guī)范這個產(chǎn)業(yè)的行為,同時也為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保護(hù)。為什么監(jiān)管機(jī)構(gòu)要收費(fèi),道理就在這里:它不僅僅是對你的一種監(jiān)督和管理,而是一種保護(hù),它減少了企業(yè)在市場競爭當(dāng)中的不確定帶來的風(fēng)險(xiǎn)。所以這個費(fèi)用實(shí)際上就是一種保護(hù)費(fèi)。
2、管理的重點(diǎn)不一樣行政管理是對所有環(huán)節(jié)的管理,包括發(fā)電、輸電、供電以及競爭的或不競爭的。監(jiān)管對不同的環(huán)節(jié)采用的方式是不一樣的。對競爭性環(huán)節(jié),監(jiān)管就像一個交通警察,你不違規(guī)他不糾你,你只要符合規(guī)則,不犯錯誤,就不會查你的。在競爭性環(huán)節(jié)里,監(jiān)管是分層次的,它分為市場內(nèi)部的監(jiān)管和調(diào)度交易一線的監(jiān)管。對壟斷的環(huán)節(jié),它實(shí)行的管制就比行政管理要強(qiáng)得多,包括你的價(jià)格,電網(wǎng)的開發(fā),電網(wǎng)的投資行為等。它最終的目的是給競爭環(huán)節(jié)創(chuàng)造一個好的條件。
3、管理的方式不一樣行政管理是根據(jù)政府的規(guī)劃實(shí)行計(jì)劃安排和行政審批,通過政府的直接控制來達(dá)到目標(biāo),它的風(fēng)險(xiǎn)基本是零。用一句話說,它是不確定的政府行為,這種不確定的政府行為加上一個不確定的市場,所以它不擔(dān)什么風(fēng)險(xiǎn)。從世界上看,監(jiān)管無非兩種方式:一種是許可證監(jiān)管,一種是規(guī)則監(jiān)管。許可證監(jiān)管它和工商局頒發(fā)的許可證的概念是不一樣的,這種監(jiān)管實(shí)際上是一種合同式監(jiān)管。就是監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)簽訂一個合同,把你的監(jiān)管內(nèi)容都放在里面。只要你遵守這個合同,你就相安無事;如果你不遵守這個合同,我就要對你進(jìn)行檢查和處罰。規(guī)則監(jiān)管就是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定一些普遍性的規(guī)則,大家都根據(jù)規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作。這種方式實(shí)際上就變成了一種確定性,有可預(yù)見的政府行為加上一個競爭性的市場。以上三個方面就充分說明了監(jiān)管與政府的行政管理是有區(qū)別的。監(jiān)管是一個動態(tài)的過程,它是與市場相對應(yīng)的,它其中的一個目的就是為了糾正市場的失靈。隨著市場的發(fā)育和完善,在市場經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)揮作用的這么一個領(lǐng)域,就要放松監(jiān)管了,這也是國外放松監(jiān)管的主要原因。反過來說,如果在市場失靈的情況下,對環(huán)保、安全、特別服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等方面,相應(yīng)的就要加強(qiáng)監(jiān)管。所以國外的監(jiān)管它是一種放松管制,是監(jiān)管與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合的一個過程,它并不是完全無條件的放松,它就是一種動態(tài)管理。
三、電監(jiān)會的職能
這個問題在國務(wù)院辦公廳7號文件關(guān)于電監(jiān)會的三種方案里講得很明確:國家電力監(jiān)管委員會是國務(wù)院直屬事業(yè)單位。根據(jù)國務(wù)院授權(quán)行使行政執(zhí)法職能,依照法律法規(guī)統(tǒng)一履行全國電力監(jiān)管職責(zé)。文件里一共規(guī)定了十項(xiàng)職能,在這十項(xiàng)職能當(dāng)中,其中經(jīng)濟(jì)性的職能有九項(xiàng):第一項(xiàng)是制定市場規(guī)劃;第二項(xiàng)是頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證;第三項(xiàng)是研究審定電力市場運(yùn)營模式和電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)方案;第四項(xiàng)是監(jiān)督檢查電力企業(yè)的價(jià)格行為;第五項(xiàng)是監(jiān)管輸電、供電和非競爭性的發(fā)電業(yè)務(wù);(即使將來競價(jià)上網(wǎng)模式可行的話,也不是所有的機(jī)組都參加競價(jià),這種非競爭性的發(fā)電業(yè)務(wù)是要受到監(jiān)管的。)第六項(xiàng)是監(jiān)管電能質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);第七項(xiàng)是負(fù)責(zé)電力市場和電力企業(yè)的爭議的糾紛的處理;第八項(xiàng)是監(jiān)管各項(xiàng)輔助服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);第九項(xiàng)是監(jiān)管市場運(yùn)行和調(diào)度交易機(jī)構(gòu)的行為。另一項(xiàng)是社會和技術(shù)性的監(jiān)管。包含三個方面內(nèi)容:第一是普遍服務(wù);第二是參與電力的安全、技術(shù)、定額、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資金的監(jiān)督檢查;第三是負(fù)責(zé)電力市場的統(tǒng)計(jì)和信息發(fā)布。另外還有兩項(xiàng)職能,雖然跟監(jiān)管本身沒有多大聯(lián)系,但對監(jiān)管發(fā)揮作用有很大的意義。一個是擬定電力市場發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域電力市場的設(shè)計(jì)方案,實(shí)際上是一個培育電力市場的職能;另一個就是根據(jù)國務(wù)院的部署,負(fù)責(zé)組織實(shí)施電力體制改革方案,提出深化改革的建議。
四、電監(jiān)會的權(quán)利
在上述方案中,有四項(xiàng)監(jiān)管權(quán)力是賦予了電監(jiān)會的。第一是改革的執(zhí)行權(quán);第二是規(guī)劃的制定權(quán);第三是市場的準(zhǔn)入控制權(quán);第四是違法違規(guī)行為的處罰權(quán)。除此之外,還有一項(xiàng)核心的權(quán)力,就是價(jià)格的監(jiān)督權(quán),這個權(quán)力實(shí)際上是電監(jiān)會和價(jià)格部門共享的。電監(jiān)會根據(jù)市場情況提出價(jià)格的建議,然后送價(jià)格部門審批,審批完以后就對企業(yè)進(jìn)行價(jià)格的監(jiān)督檢查,這些都由電監(jiān)會處理。那么對零售的監(jiān)督檢查和對終端售價(jià)的控制,還是在價(jià)格部門。這就是目前電監(jiān)會和價(jià)格部門的分工。盡管這些權(quán)力還不夠完全,但我個人認(rèn)為,在初始階段具備了這些權(quán)力,就基本具備了控制市場的手段,這就不至于出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)。在投資監(jiān)管方面,電監(jiān)會主要從防止壟斷和卷入成本的角度,對投資行為進(jìn)行監(jiān)控。一個發(fā)電企業(yè)在一個確定的市場上超過一定的份額,比如說現(xiàn)在規(guī)定是20%的份額,你不超過這個份額,你的投資就是你企業(yè)自主性的行為;超過了這個份額,監(jiān)管機(jī)構(gòu)就要加以干預(yù)。電網(wǎng)的投資是要受到嚴(yán)格控制的,不是說我想怎么投就怎么投。電網(wǎng)企業(yè)一般不投入其他業(yè)務(wù),如果投入了其他業(yè)務(wù),只要你把成本核算得非常清楚,監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是不管的。但是實(shí)際的情況是信息不對稱,界定不清楚。無論你是怎樣的投資,你最終都得進(jìn)入成本,進(jìn)入成本就得進(jìn)入價(jià)格,價(jià)格就是要消費(fèi)者來承擔(dān)的。所以你投資的多少、投資的方向都要受到控制。
五、電監(jiān)會的機(jī)構(gòu)設(shè)置
為了了履行上面提出的這些職能,電監(jiān)會設(shè)置了七個內(nèi)設(shè)部門,其中有三個綜合性的部門,五個一線監(jiān)管部門。三個綜合性的部門是:政策法規(guī)部,辦公廳,人事培訓(xùn)部。五個一線監(jiān)管部門是:市場監(jiān)管部,輸電監(jiān)管部,供電監(jiān)管部,價(jià)格與財(cái)務(wù)監(jiān)管部,還有一個稽查局?;榫帜壳昂蛢r(jià)格與財(cái)務(wù)監(jiān)管部暫時合在一起。人員一共是98人。這就是電監(jiān)會目前的架構(gòu)。