上個月我參與了江蘇省、上海市律協(xié)行政法專業(yè)委員會組織的滬蘇兩地新行政處罰法線上、線下研討會。會上，我專門就新行政處罰法的實施對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的影響談了幾個實務(wù)上的觀點。其中對應(yīng)急管理部門公告安全生產(chǎn)失信黑名單行為我已經(jīng)發(fā)表了相關(guān)文章，在此不再重復(fù)。今天我想從一個律師角度談?wù)勑滦姓幜P法第47條行政處罰全過程記錄對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的影響。當(dāng)與不當(dāng)之處，依然歡迎讀者們熱烈的共情、激烈的批評、善意的指正。

新行政處罰法第四十七條規(guī)定：　行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過程記錄，歸檔保存。這頗具針對性：我國約有80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)，都是由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行，但由于執(zhí)法主體多、范圍領(lǐng)域廣、行為數(shù)量大，執(zhí)法能力和水平參差不齊，執(zhí)法中不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明等現(xiàn)象依舊存在。在應(yīng)急管理部門，隨著煙花爆竹和職業(yè)危害監(jiān)管職能列入安監(jiān)部門，各級安監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍越來越大，而各級安監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量非常薄弱。執(zhí)法裝備落后，不僅人員數(shù)量不能滿足面廣量大的執(zhí)法工作需要，而且新招錄的執(zhí)法人員由于剛進(jìn)入安監(jiān)隊伍缺少必要的專業(yè)知識，又未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，在進(jìn)行執(zhí)法、處理案件時必然會遇到困難，加上基層安監(jiān)部門有的沒有設(shè)立專門的法制管理機(jī)構(gòu)或懂法律的專職人員，沒有對日常行政執(zhí)法活動進(jìn)行有效的指導(dǎo)與監(jiān)督，使基層行政執(zhí)法工作難免出現(xiàn)疏漏更何況新行政處罰法對行政執(zhí)法提出了更高的要求。

作為一個長期專注于行政執(zhí)法實踐的律師，我認(rèn)為執(zhí)法全過程記錄法定制度嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的意圖不言而喻。雖然地方層面也有過這些方面的實踐，國務(wù)院辦公廳也曾經(jīng)印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》，明確將全面推行行政執(zhí)法“三項制度”。其中，對查封扣押財產(chǎn)、強(qiáng)制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場執(zhí)法活動和執(zhí)法辦案場所，要推行全程音像記錄。但從國家基本法律層面對行政處罰全過程記錄加以規(guī)定，這還是首次。這其中，全面實施執(zhí)法全過程記錄制度廣受聚焦，原因就在于，這關(guān)乎執(zhí)法過程基本法律最基本的事實判斷依據(jù)，也就是公眾最想知道的執(zhí)法真相。

本質(zhì)上，通過文字、音像記錄等形式，對行政執(zhí)法各個環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄，全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理，既是確保程序合法的有效約束，也是保護(hù)公民權(quán)益的有效安排。尤其是相對人提起行政復(fù)議或者行政訴訟，被告行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)提供被訴行政處罰決定的全過程記錄（錄音錄像）。以往行政訴訟中被告執(zhí)法記錄儀到了關(guān)鍵時刻就“失靈”，監(jiān)控在緊要關(guān)頭“精準(zhǔn)壞掉”，顯然還有必要預(yù)防音像記錄“在不該壞的時候壞了”。今后再出現(xiàn)“記錄丟失”之類的情況，顯然應(yīng)嚴(yán)肅追究相關(guān)行政主體責(zé)任。如被告在行政訴訟舉證期限沒有正當(dāng)理由不能提供完整的記錄，就會承擔(dān)舉證不能的法律后果，法庭極有可能判決被告敗訴。如被告敗訴，則之前所作出的具體行政行為視為違法，必須被撤銷或者變更。如之前的違法行政行為給原告造成了經(jīng)濟(jì)損失，則必須賠償原告損失，包括貨幣賠償，恢復(fù)原狀，返回原物等等

由此可見，全過程記錄，是對執(zhí)法的法定要求，也是對執(zhí)法者的保護(hù)。畢竟，行政處罰若出現(xiàn)不規(guī)范執(zhí)法行為，對當(dāng)事人權(quán)益的傷害極大，負(fù)面社會影響也極大。若沒有直觀有力的證據(jù)，僅靠執(zhí)法部門一紙事后說明，往往很難完全消除公眾的疑竇。而全過程記錄，最直觀的作用就是倒逼執(zhí)法規(guī)范化。特別是全程音像記錄，比單純的文字記錄更有說服力，也更有約束力。鏡頭之下執(zhí)法，本就是為執(zhí)法插上“監(jiān)督接頭”，讓執(zhí)法者不得不將執(zhí)法行為納入規(guī)范軌道內(nèi)。

非但如此，全程音像記錄，還是對我們安全生產(chǎn)執(zhí)法者的保護(hù)。面對生產(chǎn)經(jīng)營單位的阻撓、抗拒行政執(zhí)法等行為，他們可以在“依法”的前提下該強(qiáng)硬則強(qiáng)硬，不至于對耍潑鬧事者無計可施

向透明要公信力，讓每次執(zhí)法都經(jīng)得起監(jiān)督和檢驗，這也是全面推行執(zhí)法全過程記錄的價值所在。

北京大成（南通）律師事務(wù)所 ??周是宏律師（13921616908）

周是宏律師曾經(jīng)多年為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局提供常年法律顧問服務(wù)，也是南通市安委會專家組成員，積累了豐富的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實戰(zhàn)經(jīng)驗。