9月1日即將實(shí)施的新《安全生產(chǎn)法》第七十八條明確規(guī)定：“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，如實(shí)記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴(yán)重的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)及時向社會公告，并通報行業(yè)主管部門、投資主管部門、自然資源主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及有關(guān)構(gòu)。有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對存在失信行為的生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員采取加大執(zhí)法檢金融機(jī)查頻次、暫停項目審批、上調(diào)有關(guān)保險費(fèi)率、行業(yè)或者職業(yè)禁入等聯(lián)合懲戒措施，并向社會公示”。應(yīng)急管理部門公告生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)黑名單是否屬于行政處罰？該問題涉及執(zhí)法程序的問題，如果屬于行政處罰，應(yīng)急管理部門就應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法規(guī)定的程序進(jìn)行。如果不屬于，應(yīng)當(dāng)依照哪些規(guī)定，目前法律法規(guī)尚未明確規(guī)定，各地做法也不統(tǒng)一。就這個問題，筆者結(jié)合新行政處罰法做一些探討。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《行政處罰法》已明確了行政處罰的種類，未明確將“黑名單”這種行政管理措施列為種類之一。根據(jù)現(xiàn)行的其他法律、行政法規(guī)也均未規(guī)定。因此，不屬于行政處罰，在公告過程中不需要按照《行政處罰法》的程序規(guī)定。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，新修訂的《行政處罰法》已明確了行政處罰的定義，即以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為，公告失信生產(chǎn)經(jīng)營單位“黑名單”，是對該生產(chǎn)經(jīng)營單位聲譽(yù)的嚴(yán)重降低，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營會產(chǎn)生較大影響，影響程度不亞于“警告”“通報批評”，符合行政處罰的定義，即使未明確列舉也屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》有關(guān)程序規(guī)定進(jìn)行公告。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為公布失信生產(chǎn)經(jīng)營單位黑名單行為在性質(zhì)上屬于行政事實(shí)行為，公布行為便具有警示的意涵，屬于過程性行政行為，而非終局性行政處罰行為。而將載入黑名單的事實(shí)通報給其他行政機(jī)關(guān)，并對失信生產(chǎn)經(jīng)營單位采取聯(lián)合懲戒。懲戒行為應(yīng)定性為行政處罰，屬于我國新《行政處罰法》第9條第6項所規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。

筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由是：

新行政處罰法雖然沒有把上“黑名單”列入行政處罰的種類之中，但新法第2條首次表明了行政處罰的定義：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！斑@就為實(shí)質(zhì)認(rèn)定”行政處罰“提供了標(biāo)準(zhǔn)。不管名稱上是否冠之于”行政處罰“，只要以生產(chǎn)經(jīng)營單位嚴(yán)重違反安全生產(chǎn)法為前提，針對它的違法而作出一種對應(yīng)性的制裁，通過減損權(quán)益或者增加義務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營單位承受一種不利后果，這就是行政處罰。公布失信生產(chǎn)經(jīng)營單位黑名單行為客觀上必然造成該生產(chǎn)經(jīng)營單位名譽(yù)和信用的貶損，對失信生產(chǎn)經(jīng)營單位的不利程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于通常性的警告、通報批評處罰手段。再則，從設(shè)定權(quán)方面看，依照《行政處罰法》第9條第（六）項規(guī)定，將當(dāng)事人列入“黑名單”的行政處罰屬于“其他行政處罰”，它必須由法律和行政法規(guī)設(shè)定，新安全生產(chǎn)法第78條已經(jīng)作了明確規(guī)定。因此，公告生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)黑名單行為應(yīng)屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰法規(guī)定的程序進(jìn)行。需要說明的是公告黑名單后的聯(lián)合懲戒行為當(dāng)然也屬于行政處罰，但由于是不同行政機(jī)關(guān)分別作出懲戒行為并不影響應(yīng)急管理部門之前公告失信生產(chǎn)經(jīng)營單位黑名單行為屬于“聲譽(yù)罰”的性質(zhì)。

北京大成（南通）律師事務(wù)所 周是宏律師

周是宏律師系行政法專業(yè)律師，為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局提供多年法律顧問服務(wù)，積累了豐富的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。