摘要：近年來，傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價固有局限性越發(fā)明顯，為走一條更寬敞的可持續(xù)發(fā)展之路，我國政府對SEA的重要性更加重視。本文從制度和具體戰(zhàn)略兩個層次上分析了目前我國水利建設項目中SEA的有效性，并得出基于目前我國的實際情況，真正執(zhí)行和落實SEA的有效性還有一定的困難。但隨著我國經濟的快速發(fā)展以及相關環(huán)境法的出臺， SEA應用于我國水利建設項目中一定會得到具體體現

關鍵詞：戰(zhàn)略環(huán)境影響評價 水利建設 有效性

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　　隨著我國社會經濟的飛速發(fā)展，水資源日益寶貴。對其合理利用和保護已受到社會廣泛的重視。目前，水資源利用和水利工程建設呈現如下重要特征^[1～3]：①、利用方向從單向走向綜合。除了灌溉、發(fā)電之外，還與防洪、城市供水、調水、漁業(yè)、旅游、航運、生態(tài)與環(huán)境保護等多目標決策相聯系，一水多用；②、水利建設的數目越來越多，工程的規(guī)模從不斷擴大到加以適當控制；③、從單向工程建設，逐步發(fā)展成流域綜合開發(fā)，形成壩、庫、渠、管、干支配套，各區(qū)域大、中、小工程相互協(xié)調的體系；④、水利建設部門的經營職能多樣化。由此可見，水資源開發(fā)利用的強度和速度越來越大，從而對環(huán)境的影響也日益增強。為了更好的利用水資源，化害為利，對水利工程的論證、預測和影響評價日益受到人們的重視。實施戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(SEA)是全面落實我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的前提和重要保證。本文就SEA在我國水利建設項目的有效性進行了淺析。

1.1 SEA概念及發(fā)展

　　SEA的產生和發(fā)展是人類對環(huán)境問題認識深化的結果，是環(huán)境影響評價發(fā)展的必然趨勢，是決策科學化、民主化及人類社會可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。其定義為^[4～7]：SEA是指對政策(Policy)、計劃 (Plan)或規(guī)劃 (Program)及其替代方案的環(huán)境影響進行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評價過程，包括把評價結果應用于負有公共責任的決策中，即戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是EIA在政策計劃和規(guī)劃(簡稱PPPs)中的應用?？梢钥闯?，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的突出特點是具有高層次性，這是單個項目環(huán)境影響評價所不具備的，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價正是為了彌補目前單個項目環(huán)境影響評價的缺陷而提出的發(fā)展方向^[5]。

　　戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的起源可以追溯到20世紀70年代初期美國《國家環(huán)境政策法》NEPA，歐共體委員會EEC在環(huán)境計劃中明確要求其成員國對某些政策規(guī)劃和計劃進行環(huán)境影響評價，并于 1991年提出了戰(zhàn)略環(huán)境評價規(guī)程^[7]。目前，美國、加拿大、荷蘭等國及一些發(fā)展中國家在不同程度上實施了SEA。對于正處在轉型之中的并對環(huán)境越來越重視的已簽定《京都議定書》的國家之一的我國而言，政府將更多地通過法規(guī)、政策、計劃和規(guī)劃的制定和實施來參與經濟活動。2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實施，這部法律第一次將環(huán)境影響評價從單純的建設項目擴展到各類發(fā)展規(guī)劃，用法律的形式確保環(huán)境保護參與綜合決策，同時，更加突出公眾在環(huán)境保護中的作用，并通過環(huán)境影響跟蹤評價和后評價制度，將環(huán)境影響評價落實到規(guī)劃執(zhí)行和建設項目運行的整個過程中。因而，隨著我國經濟的發(fā)展，人們生活水平的快速提高，在環(huán)境影響評價中執(zhí)行SEA是必然的發(fā)展趨勢。

1.2 SEA有效性內涵

　　SEA的有效性是EIA有效性延伸而來的。從字面上看，“有效性”是指SEA的預期目標與具體目標的實現程度或實施效果的一致性。而實際上的SEA預期目標和實施效果在國家層次和具體戰(zhàn)略層次上是不同的，或者說SEA制度與具體戰(zhàn)略SEA有效性的內涵是有所差異的。在國家層次上，SEA有效性可以概括為SEA系統(tǒng)有效性，是實現可持續(xù)發(fā)展目標的能力，是通過SEA減少或降低因戰(zhàn)略決策失效而造成的環(huán)境影響，從戰(zhàn)略源頭上控制環(huán)境問題的產生，以最終實現可持續(xù)發(fā)展；而對于具體戰(zhàn)略開展SEA的有效性（稱為SEA具體有效性），則體現為通過SEA使戰(zhàn)略決策者或決策部門在制定經濟發(fā)展、產業(yè)結構、資源開發(fā)等重大戰(zhàn)略時考慮其可能的環(huán)境影響，并采取相應的措施將之降至合理的可接受水平^[7]。就二者關系而言，SEA系統(tǒng)有效性是具體有效性實現的基礎，SEA具體有效性是系統(tǒng)有效性的具體表現和落實。

2.1 水利建設項目對環(huán)境的影響分析

　　水利建設項目主要包括開辟航道、疏浚、堤壩加固、水庫建設與水電工程及城市防洪堤建設等。在此僅分析城市防洪工程、水庫及水電工程以及灌溉工程等對環(huán)境的影響。

(1)、城市防洪工程對環(huán)境的影響主要表現為^[6,8]對城市飲用水水源地水質的影響、城市基礎設施的影響（包括城市排水、城市排污以及交通等）、土地資源的影響、拆遷安置的影響、環(huán)境噪聲和環(huán)境空氣以及城市景觀的影響等。

（2）、水庫及水電工程對環(huán)境的影響主要表現在^[9～13]水庫移民安置；水庫蓄水后由于長期浸泡和風浪沖刷從而造成庫岸崩塌、破壞農田、道路和建筑物、并增加水庫的泥沙淤積等；水庫內水質發(fā)生季節(jié)性變化；均勻地減少下游進入河口的流量而可能引起鹽水入侵；降低下游河段自凈能力；水庫蓄水后，水面大大增加，對庫區(qū)及周圍的氣候條件可能產生影響，如引起風速、溫度、降水、氣溫等氣象要素的變化等；防礙回游性魚類的生長、繁殖；促進庫區(qū)內水草和浮水植物的生長；可能減少輸入下游土地的營養(yǎng)物質；對庫區(qū)和周圍的人群健康也會帶來一定的影響等。

（3）、灌溉工程是用人工控制方法把水施于農作物，促其生長。這類工程的影響是從河流和湖泊中取走大量的水使河流流量減少，灌溉回流水對河流可能造成污染。

2.2 水利建設環(huán)評現狀

　　我國水利建設開發(fā)項目的環(huán)境影響評價始于 2 0世紀 90年代。雖然因一些早期興建的大型水利工程不同程度的發(fā)生了環(huán)境和社會問題，而使得70年代以來，借鑒了國外的有關經驗，開始對項目進行環(huán)境影響評價，水利建設的環(huán)境問題在某種程度上得到了一定的重視。但據不完全統(tǒng)計，到1999年底，有關水利建設項目在國家環(huán)境評估中心存檔的環(huán)評報告與工業(yè)項目相比就顯得微不足道了，而且大多數是世界銀行貸款項目。例如，到目前為止，以節(jié)水灌溉為中心開展的環(huán)境影響評價工作還很少，處于空白階段。并且其環(huán)境影響評價的理論與方法還比較落后。對于在水利建設項目中開展SEA還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經驗、工作方法的總結階段。