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我國自然保護區(qū)內(nèi)小水電的合法性分析——以岳西地區(qū)國家級自然保護區(qū)內(nèi)的小水電為例

文檔作者：張博庭文檔來源：中國水力發(fā)電工程學會		點擊數(shù)：	更新時間： 2024年06月05日
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小水電2017年第4期(總第196期) 農(nóng)村水電及電氣化
我國自然保護區(qū)內(nèi)小水電的合法性分析
——以岳西地區(qū)國家級自然保護區(qū)內(nèi)的小水電為例
張博庭
(中國水力發(fā)電工程學會，北京市100044)
摘要：針對岳西地區(qū)強制拆除小水電的問題，結合我國自然保護區(qū)建立和小水電開發(fā)建設的一些實際情況，從自然
保護區(qū)條例、相關法律等方面對這一問題進行了詳細闡述，希望有關部門能夠消除對小水電的誤解和偏見，不能“一刀切”
地拆除小水電。
關鍵詞：小水電；自然保護區(qū)；條例；法規(guī)；合法性
最近岳西地區(qū)強制拆除小水電的問題引起了社
會各界的關注，根據(jù)相關的新聞報道，筆者認為，
當?shù)卣畯娭撇鸪Ｗo區(qū)內(nèi)小水電的行為并不符合
國家的相關法律規(guī)定。近來，隨著各地生態(tài)保護意
識的加強，我國類似岳西地區(qū)那樣歧視、甚至強拆
小水電的事件層出不窮。然而，如何才能實現(xiàn)真正
有效的生態(tài)環(huán)境保護?應該如何依法清理、整頓好
保護區(qū)內(nèi)的小水電?有以下幾個法律問題，非常需
要我們搞清楚。
l是小水電的建設違法，還是保護區(qū)
的設立有問題?
據(jù)報道，岳西地區(qū)被要求拆除的小水電，很多
都是在保護區(qū)設立之前由當?shù)卣块T正式批準建
設的。這說明在電站建設的初期，因為當時還沒有
保護區(qū)的存在，所以，小水電的存在沒有任何的法
律問題。
然而，岳西地區(qū)的政府認為，需要設立保護區(qū)
的時候，應該按照國家自然保護區(qū)條例依法設立。
對于保護區(qū)的設立，條例的第十四條第二款規(guī)定
收稿日期：2017—0r7一cr7
作者簡介：張博庭(1953一)，男，中國水力發(fā)電工程學會
副秘書長，教授級高級工程師，主要從事水利
水電問題研究及水利科普工作。
“確定自然保護區(qū)的范圍和界線，應當兼顧保護對
象的完整性和適度性，以及當?shù)亟?jīng)濟建設和居民生
產(chǎn)、生活的需要?！?
筆者認為，根據(jù)條例的要求，岳西地區(qū)保護區(qū)
的設立似乎存在著明顯的法律缺陷。已經(jīng)依法得到
政府批準建立，并且已經(jīng)運行多年的小水電，肯定
應是屬于“經(jīng)濟建設和居民生產(chǎn)、生活的需要”的
一部分，否則，政府也不應該批準它的建設。也就
是說，當?shù)卣谠O立保護區(qū)的時候，并沒有依據(jù)
保護區(qū)的條例，合理的確定邊界。所以，目前的問
題不是經(jīng)批準的小水電的建設違法，而是保護區(qū)的
設立存在著法律上的瑕疵。
當然，保護區(qū)條例也強調(diào)“應當兼顧保護對象
的完整性和適度性”。因此，我們并不能斷定保護
區(qū)的設立(包括邊界的劃定)就是不合法的。但
是，如果“兼顧保護對象的完整性和適度性”與
“經(jīng)濟建設和居民生產(chǎn)、生活的需要”之間存在著
矛盾，當然應該先解決這些矛盾，然后再依法設立
保護區(qū)。解決矛盾的方式有兩種：一是根據(jù)具體的
保護對象認為“兼顧保護對象的完整性和適度性”
的重要性不如“經(jīng)濟建設和居民生產(chǎn)、生活的需
要”。那么，很簡單，只要把小水電的所在區(qū)域劃
出保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)即可。二是認為要保護
的對象非常瀕危，因而“兼顧保護對象的完整性和
·1·
萬方數(shù)據(jù)
農(nóng)村水電及電氣化SMAII．HYDRo P0w．ER 2017Ⅳ0．4，z如以Ⅳo．J％
適度性”比“經(jīng)濟建設和居民生產(chǎn)、生活的需要”
更重要一些的話，那么就應該先依法拆除小水電
站，然后再劃定保護區(qū)的邊界，以便依法對保護區(qū)
進行保護。不過，在保護區(qū)的邊界劃定之前，如何
依法拆除小水電則屬于另外一個法律問題。
2拆除已建小水電的有關法律問題
小水電項目的審批屬于國家行政許可的范圍，
因此，已經(jīng)獲得批準的小水電的拆除問題應該適用
國家行政許可法的有關規(guī)定。
國家的行政許可，是一項代表政府的信譽、形
象的重要行政工作，必須依法行事。根據(jù)行政許可
法的立法精神，已經(jīng)取得小水電建設行政許可的被
許可人，其相應的財產(chǎn)權益應該受到法律的保護。
當然，對于行政許可的獲得，有兩種可能性，一種
是合法的取得，另一種是不合法的取得。對于不合
法取得的行政許可，又存在兩種的可能性，一種是
被許可人通過欺騙或者其他違法方式取得的行政許
可；另一種是行政機關違法批準的。對于前一種情
況，當然是要由被許可人自己負責。但是，對于第
二種情況，則應根據(jù)《行政許可法》的第七十六條
“行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權
益造成損害的，應當依照國家賠償法的規(guī)定給予
賠償?！?
不過，這次岳西地區(qū)要拆除小水電的原因，是
認為小水電的建設與所設立的保護區(qū)存在著矛盾。
所以，筆者有理由認為，以往政府部門批準小水電
建設的行政許可，并不存在著違法的問題。那么，
在這種情況下，如果要拆除小水電，我們就應根據(jù)
《行政許可法實施細則》的第八條中“為了公共利
益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生
效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造
成財產(chǎn)損失的，行政機關應當依法給予補償?！钡?
規(guī)定，由相關的政府部門對拆除小水電“給公民、
法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的”依法給予
補償。
總之，如果岳西地區(qū)的有關政府部門認為小水
電的存在與保護區(qū)的設立有嚴重沖突的話，就應該
· 2 ·
在保護區(qū)設立之前妥善地解決好相關的法律問題
(如依法拆除小水電)。這樣設立的保護區(qū)，才能算
是依法設立的；否則，違法的顯然不是早已經(jīng)存在
的小水電，而是后來保護區(qū)的設立。
根據(jù)前面的一些分析，大家可能會認為：筆者
認為岳西地區(qū)政府設立的保護區(qū)程序違法了。其實
不然，筆者并不認為岳西政府設立保護區(qū)的程序有
什么問題，而是認為，岳西地區(qū)政府對保護區(qū)條例
的理解出現(xiàn)了偏差，因為在保護區(qū)內(nèi)并非就不能建
設小水電站；也就是說，如果在保護區(qū)的劃定、設
立之時，不先拆除小水電是合法的。那么在保護區(qū)
被批準之后，也就不存在再去拆除小水電的法律依
據(jù)了。
3保護區(qū)內(nèi)并非絕對不能建設小水電
首先，相關的法律法規(guī)規(guī)定保護區(qū)的核心區(qū)、
緩沖區(qū)內(nèi)是不容許建設任何生產(chǎn)設施的，但是，在
保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)，法律并沒有這樣規(guī)定。保護區(qū)
條例第32條規(guī)定“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖
區(qū)內(nèi)，不得建設任何生產(chǎn)設施。在自然保護區(qū)的實
驗區(qū)內(nèi)，不得建設污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的
生產(chǎn)設施”。根據(jù)聯(lián)合國對小水電的評價、定義和
國家支持小水電的有關政策，科學合法建設的小水
電絕不會是“污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的”。
所以，我們可以非常明確的認定：在保護區(qū)的實驗
區(qū)內(nèi)只要通過了合法的建設程序，就是合法建設的
小水電，理應受到法律的保護。
其次，我們特別需要注意到，條例中非常明確
的強調(diào)“不得建設任何‘生產(chǎn)設施”’。法律條文為
什么非要這樣闡述?因為保護區(qū)的實際設立有很多
復雜的情況，一般來說保護區(qū)的設立應該是非常嚴
格的。根據(jù)保護區(qū)條例第18條的規(guī)定“自然保護
區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)
內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危
動植物的集中分布地，應當劃為核心區(qū)，禁止任何
單位和個人進入；除依照本條例第二十七條的規(guī)定
經(jīng)批準外，也不允許進入從事科學研究活動。核心
萬方數(shù)據(jù)
小水電2017年第4期(總第196期) 農(nóng)村水電及電氣化
區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準進入從事
科學研究觀測活動。緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以
進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以
及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動?！?
根據(jù)保護區(qū)的第18條規(guī)定，我們可以分析認
為，保護區(qū)的設立本來應該是非常嚴格的，原則上
是絕對不能有人群在保護區(qū)內(nèi)生活居住的。因為，
一旦有人在保護區(qū)里面居住，那么條例規(guī)定的所謂
(核心區(qū))“禁止任何單位和個人進入”、(緩沖區(qū))
“只準進入從事科學研究觀測活動”以及(實驗區(qū))
“可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察”
等規(guī)定，都成了一紙空文，除非我們把保護區(qū)內(nèi)的
居民全部都搬遷出來。然而，在現(xiàn)實當中這幾乎是
很難辦到的事情。目前，我們已經(jīng)設立的很多保護
區(qū)，不管是在實驗區(qū)、緩沖區(qū)還是核心區(qū)，都可能
還有原住居民仍然在里面生活。就是因為我們保護
區(qū)的設立，經(jīng)常會有這種不盡人意的情況，所以條
例才會在第32條中特別強調(diào)：不準建設的是“生
產(chǎn)設施”而不是“生活設施”。
一般人都認為保護區(qū)內(nèi)能不能建設小水電是法
律的規(guī)定，因為，一般來說小水電當然應該算是生
產(chǎn)設施。不錯，如果無人居住的保護區(qū)，我們建設
了小水電站，生產(chǎn)出的電力是為了供給保護區(qū)外的
電網(wǎng)(或居民)使用，這當然是生產(chǎn)設施；但如果
在有人群居住在內(nèi)的保護區(qū)，原住居民當然有用電
的需求。在這種情況下，開發(fā)利用當?shù)氐男∷娰Y
源，就不應該再算是生產(chǎn)設施，而是一種生活設
施。這就和蓋房子一樣，在無人居住的保護區(qū)內(nèi)，
要蓋的房子一般都是生產(chǎn)設施；但是，居住在保護
區(qū)內(nèi)的居民，自己要蓋房子住，絕對應該是一種生
活設施，完全不應該在條例限制的范圍內(nèi)。也就是
說，保護區(qū)條例的第32條的制定，已經(jīng)提前考慮
到在實際當中第18條的要求所難以達到，保護區(qū)
又非常需要設立的情況下，所帶來的矛盾和問題。
事實上，在一些有人居住的保護區(qū)內(nèi)，我們特別要
注意條例中的“生產(chǎn)設施”的具體措辭；特別要注
意一些保證當?shù)鼐用裆罨拘枰脑O施，如公
路、房屋．供水、供電等設施，都應該屬于一種生
活設施，而不應在保護區(qū)條例限制開發(fā)的范圍
之內(nèi)。
前不久，一些媒體曾炒作過神農(nóng)架保護區(qū)內(nèi)違
規(guī)建設小水電的問題，其實就是個別記者混淆了法
律所規(guī)定的生產(chǎn)設施和生活設施的區(qū)別。當年，神
農(nóng)架保護區(qū)內(nèi)的小水電開發(fā)，絕對是為了滿足了區(qū)
內(nèi)居民基本生產(chǎn)生活的需要，方便了當?shù)厝罕姷纳?
活，帶動了地方的經(jīng)濟發(fā)展；即便是其生態(tài)環(huán)境影
響，也遠比在區(qū)外建一些火電站，然后再拉一條輸
電線進去要好得多。其實，這也是國際社會一致的
公認，小水電開發(fā)不會破壞生態(tài)的最重要原因和
理由。
4岳西地區(qū)的政府部門應該停止“一
刀切"地拆除小水電
根據(jù)前面一章節(jié)的分析，我們知道根據(jù)法規(guī)保
護區(qū)內(nèi)并非不能建設小水電，特別是在有人群居住
的保護區(qū)內(nèi)，即使是在緩沖區(qū)、核心區(qū)，也應該容
許建設作為生活設施的小水電。最近環(huán)保部的黃潤
秋副部長就在做客新華網(wǎng)的《生態(tài)保護紅線的劃定
不得影響地方經(jīng)濟發(fā)展》訪談中強調(diào)了一些內(nèi)容，
非常重要；這也可以說是對一些缺乏大局觀的地方
環(huán)保工作者的一種善意提醒。
這里我們還需要強調(diào)一下，我國以前對小水電
的支持政策主要是通過實施“農(nóng)村電氣化縣”的建
設，最近一些年已經(jīng)改為“以電代柴”工程。請注
意這個扶貧項目名稱上的變化，其實是非常重要、
非?？茖W的。這本身就是在向全社會說明，小水電
不僅可以算作是建設“農(nóng)村電氣化”的生產(chǎn)設施，
同時也可以屬于滿足原住居民最基本的“代柴”需
要的生活設施。
不僅如此，客觀地說，很多保護區(qū)內(nèi)的小水電
都是我國引以為榮的歷史。從20世紀七八十年代
起，我國的小水電開發(fā)就享譽了世界。迄今為止，
聯(lián)合國一直把中國的小水電開發(fā)作為成功經(jīng)驗在全
世界推廣；目前，聯(lián)合國的國際小水電中心還設在
我國的杭州。每年，我們還要代表聯(lián)合國為世界很
多欠發(fā)達國家培養(yǎng)大量的小水電人才，促進全球的
· 1
萬方數(shù)據(jù)
農(nóng)村水電及電氣化SMAIL HYDRo POWER 2017Ⅳo．4，刪ⅣD．J粥
小水電開發(fā)。從80年代起，在國家經(jīng)濟還非常困
難的情況下，我國每年就拿出專門的經(jīng)費，支持農(nóng)
村地區(qū)的小水電開發(fā)建設。多年來，通過我國連續(xù)
多年的“農(nóng)村電氣化縣”建設和“以電代柴”工
程，極大地推進了我國地方經(jīng)濟的發(fā)展，同時也很
好地保護了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。
相比之下，我國保護區(qū)的設立普遍都比較晚。
客觀地說，很多地區(qū)后來之所以還能夠成為保護
區(qū)，其很大的原因是與我國當年成功的支持小水電
開發(fā)，保護了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境(例如，減少了濫砍
濫伐等)有直接的關系。后來隨著地方經(jīng)濟的發(fā)
展，一些地方的小水電發(fā)電量已經(jīng)無法滿足當?shù)亟?jīng)
濟發(fā)展的需要，從而引進了大電網(wǎng)加強和保證供
電。最近幾年，隨著我國電力產(chǎn)能的不斷過剩，電
網(wǎng)銷電的壓力逐年加大。電力產(chǎn)能過剩，這本來是
我們能源革命電力轉(zhuǎn)型的大好時機，但是，由于在
我國煤電去產(chǎn)能的工作難度相當大，所以，以往那
些誣蔑小水電破壞生態(tài)的不科學的環(huán)保宣傳，如今
就被一些“煤電頑固派”派上了新的用場。
目前，我們并不能否認，某些地方的環(huán)保官員
難免對小水電還存在偏見。此外，我們也不能排
除，確實有一些地方，打著保護生態(tài)環(huán)境的旗號，
一刀切的關停小水電，其真實目的是為了給已經(jīng)嚴
重過剩的煤電多擠出一點生存的空間。然而，這些
為了狹隘的部門、局部利益，危害全球可持續(xù)發(fā)展
的蠢事，我們各級政府一定要避免。要知道，目前
小水電還是我們?nèi)祟惙浅Ｖ匾臏p排手段之一。無
論是在中國，還是在全世界，目前小水電的減排作
用還是遠遠超過風電、太陽能全部發(fā)電量的總合。
試想，如果我們各地都去盲目的關停小水電，對我
們國家和整個人類社會的傷害，將會有多么之大?
當然，現(xiàn)實中情況會比較復雜，也并非所有的
小水電都絕對不能被關停、拆除。因為，我國眾多
的小水電中畢竟也存在著違規(guī)建設，或者規(guī)劃、設
計、建設以及管理不夠科學合理的問題。特別是在
一些保護區(qū)內(nèi)，違規(guī)小水電當然要堅決地關停、拆
除。然而，對于那些合法建設的小水電，我們的清
·d·
理整頓工作要特別慎重。尤其是一些在保護區(qū)設立
之前，就已經(jīng)合法建設的小水電站，其保護了生態(tài)
環(huán)境以至于我們最終還能建立保護區(qū)的歷史功績，
絕不應該輕易地被抹殺。
因此，作為水電的專業(yè)人士，筆者強烈建議，
像岳西地區(qū)那樣的政府部門，務必不要錯誤的理解
保護區(qū)的法律、法規(guī)，把生態(tài)保護與小水電完全對
立起來，一刀切的關停保護區(qū)內(nèi)所有的小水電。如
果按照今天的要求，現(xiàn)存的小水電與保護區(qū)的某些
功能確實還存在著矛盾，也應該鼓勵和支持對原來
設計建設水平不夠高的小水電，實行必要的升級改
造。因為，根據(jù)國際社會的普遍經(jīng)驗，破壞生態(tài)環(huán)
境的往往不是小水電本身，而是我們不科學的建設
或管理。除此之外，即便確有個別的小水電必須要
拆除，也應該做到依法行政，維護好我們政府的形
象和那些為了響應國家的號召，積極開發(fā)小水電的
投資者的合法權益。
5結語
根據(jù)我國的自然保護區(qū)建立和小水電開發(fā)建設
的一些實際情況，我國自然保護區(qū)的條例已經(jīng)對小
水電的合法存在給出了保障。特別是對于大量在自
然保護區(qū)建立之前就已經(jīng)建成投產(chǎn)的小水電，它們
不僅有繼續(xù)存在的理由，而且還是我們很多地區(qū)到
今天還能夠建立保護區(qū)的重要保障。即使是在保護
區(qū)劃定后批準和建設的小水電，也是完全合法的。
我們各級政府部門切不可因為不理解小水電所具有
的服務于當?shù)卮迕竦摹吧钤O施”的屬性，而錯誤
的視其為違法。
迄今為止，無論是國際社會(聯(lián)合國)或者我
國政府，從來都沒有對(科學合法建設的)小水電
的正面生態(tài)保證作用發(fā)生過動搖。當前，個別政府
官員、部門對小水電及有關法規(guī)政策的誤解和偏
見，如不及時予以糾正，將非常不利于我國的能源
革命和可持續(xù)發(fā)展。
■

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