三、?能源安全背景下的中國煤炭清潔化利用戰(zhàn)略取向在目前的工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)體系下，煤炭的消費(fèi)量不可能有相當(dāng)幅度的削減。除非發(fā)達(dá)工業(yè)化國家徹底改變生產(chǎn)與消費(fèi)模式，廣大發(fā)展中國家不再將實(shí)現(xiàn)工業(yè)化作為一個必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，世界煤炭的消耗需求才會大量減少。然而，這些假設(shè)與現(xiàn)實(shí)有很遠(yuǎn)的距離。目前較為現(xiàn)實(shí)的做法是，主要煤炭消費(fèi)國應(yīng)該積極采取政策鼓勵煤炭資源的清潔化利用。對于煤炭大國中國來講，國內(nèi)正面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、自主創(chuàng)新、能源安全與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等現(xiàn)實(shí)問題。其中，處理好煤炭資源合理開發(fā)利用尤其是煤炭資源清潔化利用與國家能源安全的關(guān)系，并重視煤炭的清潔利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對于促進(jìn)這些問題的解決具有重要意義。而且，國內(nèi)的能源資源稟賦特征和能源安全形勢，決定了我們必須重視煤炭資源清潔化利用，盡早布局國家能源安全層面的煤炭清潔化利用戰(zhàn)略。若因其易對環(huán)境造成污染而將煤炭排除在能源供給體系之外，將給能源安全帶來嚴(yán)重威脅。長期以來，煤炭一直以廉價開采為主，其社會成本沒有得到認(rèn)真考慮。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，煤炭完全可以通過環(huán)境友好型和提高利用效率的方式實(shí)現(xiàn)低碳排放。煤炭污染并非是煤炭自身的問題，是由于人們對它的開采、加工和利用方式粗放才引致的。環(huán)境問題與能源本身無關(guān)，而是取決于使用能源的技術(shù)和方式。。煤炭在開采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費(fèi)等過程中存在著巨大的清潔化空間。當(dāng)前，煤炭綠色開采與清潔生產(chǎn)、煤氣多聯(lián)產(chǎn)、整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電、碳捕捉與封存等技術(shù)產(chǎn)生的清潔化效應(yīng)巨大。在世界各國普遍履行碳減排義務(wù)的條件下，全球通力合作，重視采用這些新技術(shù)，對于確保煤炭在未來的能源供應(yīng)中繼續(xù)起到應(yīng)有的作用和保障能源安全具有現(xiàn)實(shí)意義。為此，政府需要采取煤炭資源清潔化利用戰(zhàn)略與政策，重視能源政策與產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)能源安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)性等系統(tǒng)要素實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。在能源結(jié)構(gòu)上，政府在鼓勵發(fā)展核電及可再生能源的同時，應(yīng)考慮到國內(nèi)能源資源稟賦情況和嚴(yán)峻的能源經(jīng)濟(jì)形勢，尤其是煤炭工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變與煤炭用途的擴(kuò)展，重視研究如何更清潔、'高效、安全地開發(fā)利用煤炭資源。國內(nèi)政策制定者已經(jīng)認(rèn)識到，煤炭是國家的主體能源，煤炭工業(yè)是關(guān)系國家能源安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。為保障國家能源供應(yīng)安全，保證國民經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，必須鞏固或提升煤炭的基礎(chǔ)能源地位。中國《能源中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004--2020)》提出了以煤炭為主體，電力為中心，石油、天然氣和新能源全面發(fā)展的能源戰(zhàn)略。除了重視煤炭的基礎(chǔ)地位外，政府還逐步意識到，發(fā)展和推廣潔凈煤技術(shù)是保證國家能源安全和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?！睹禾抗I(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》指出：發(fā)展煤化工，開發(fā)煤基液體燃料，推進(jìn)煤炭氣化、液化示范工程建設(shè)，彌補(bǔ)油氣供應(yīng)不足，提高國家能源安全保障程度。最近的研究也指出，推進(jìn)煤炭的清潔化利用、實(shí)現(xiàn)從高碳向低碳的轉(zhuǎn)型是促進(jìn)中國能源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑[6](P2”22'，甚至認(rèn)為煤炭供應(yīng)安全和清潔化利用將成為國家能源安全尤其是電力安全的命脈'7]'P15-1∞。在宏觀政策領(lǐng)域，中國政府在15年前就意識到煤炭資源清潔化利用的重要性。1995年，國務(wù)院組織制定了《中國潔凈煤技術(shù)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展綱要》，并采取了一些具體措施，在清潔煤技術(shù)領(lǐng)域建設(shè)了一大批示范工程，個別技術(shù)甚至已領(lǐng)先于國際水平。但是，由于未上升到國家戰(zhàn)略層面和相關(guān)政策的不配套，以及清潔煤技術(shù)具有公共產(chǎn)品屬性，投入大，回報(bào)周期長，各方推進(jìn)的積極性不高，技術(shù)應(yīng)用還存在諸多障礙。到目前為止，國內(nèi)還沒有成體系的潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化指引以及配套的支持措施，而原有的有關(guān)鼓勵發(fā)展煤炭加工技術(shù)的政策已不能滿足現(xiàn)實(shí)需要[8]。這里主要牽涉到政策優(yōu)惠、明確投資主體等問題，特別是還沒有在國家能源安全的戰(zhàn)略層面形成配套政策體系。這是中國煤炭資源清潔化利用遇到的關(guān)鍵問題。綜上，鑒于煤炭資源清潔化利用對于鞏固和完善國家能源安全體系的重要作用和意義，政府需要將煤炭資源清潔化利用上升為國家能源安全的戰(zhàn)略層面，并建立起相應(yīng)的政策法規(guī)體系。在嚴(yán)峻的能源經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和獨(dú)特的能源資源特征條件下，中國如果不在煤炭資源清潔化利用上下功夫，將對國家環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成極大威脅，直接危害國家能源安全。社會節(jié)能、總量控制、發(fā)展新能源和可再生能源都是實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)國家能源安全的重要途徑，但最后必須要落實(shí)到煤炭的清潔利用上來曲]?？梢哉f，煤炭資源清潔化利用是保障中國能源安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

四、?中國煤炭資源清潔化利用的政策重點(diǎn)在目前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，煤炭清潔化利用勢必會增加企業(yè)和消費(fèi)者的成本，經(jīng)濟(jì)主體一般不太愿意主動采取清潔化利用措施。這就需要政府充分發(fā)揮公共管理職能，通過制度設(shè)計(jì)，形成一系列政策法規(guī)和有效的激勵機(jī)制，以規(guī)范企業(yè)和消費(fèi)者行為，引導(dǎo)他們在生產(chǎn)和生活中改變傳統(tǒng)用煤方式，從而減少煤炭使用對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞，保障國家能源安全。一般而言，清潔煤技術(shù)對于實(shí)現(xiàn)煤炭資源的大規(guī)模清潔化利用，保持煤炭產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，具有不可替代的重要作用。此外，許多非技術(shù)因素也應(yīng)該成為政策關(guān)注的重點(diǎn)，例如，與煤炭生產(chǎn)、運(yùn)輸和消費(fèi)相關(guān)的生產(chǎn)模式與消費(fèi)模式，公眾的參與熱情，政府對于煤炭在國家能源安全體系中地位的認(rèn)識，以及推進(jìn)煤炭資源清潔化利用的政治意愿、上下團(tuán)結(jié)一致的高效執(zhí)行力，等等。其中，煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力與模式，以及國家能源決策和監(jiān)管體制機(jī)制對于推進(jìn)煤炭資源清潔化利用至關(guān)重要，是促進(jìn)煤炭資源大規(guī)模清潔化利用的突破點(diǎn)。
(一)?完善煤炭清潔化利用技術(shù)政策“清潔煤技術(shù)”一詞是20世紀(jì)80年代初期出現(xiàn)的概念。它是指煤炭在開發(fā)到利用全過程中，旨在減少污染排放與提高利用效率的加工、燃燒、轉(zhuǎn)化及污染控制等高新技術(shù)的總稱。當(dāng)前煤炭資源清潔化利用的突破點(diǎn)在于IGCC和CCS技術(shù)。CCS技術(shù)是指通過碳捕捉技術(shù)，將燃煤、燃?xì)獍l(fā)電站以及其他碳排放密集產(chǎn)業(yè)所排放的二氧化碳分離出來，再通過碳儲存手段，將其輸送并封存到海底或地下等與大氣隔絕的地方。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的調(diào)查，該技術(shù)的應(yīng)用能夠?qū)⑷蚨趸嫉呐欧帕繙p少20％～40％。但技術(shù)實(shí)施過程需耗費(fèi)大量能量，被封存的二氧化碳仍然存在泄漏的危險(xiǎn)，更重要的是建設(shè)成本和運(yùn)行成本昂貴，其應(yīng)用前景還需要進(jìn)一步探索。IGCC發(fā)電技術(shù)是將煤氣化技術(shù)和高效的聯(lián)合循環(huán)相結(jié)合的先進(jìn)動力系統(tǒng)。該發(fā)電技術(shù)將煤氣化，在合成氣進(jìn)入燃?xì)廨啓C(jī)之前就將碳脫除，在燃燒發(fā)電過程中幾乎零排放，其發(fā)電效率高達(dá)45％，能實(shí)現(xiàn)98％以上的污染物脫除效率，燃燒前進(jìn)行碳捕捉的成本低。目前，IGCC被認(rèn)為是21世紀(jì)最具發(fā)展前景的潔凈煤發(fā)電技術(shù)，已成為發(fā)達(dá)國家重點(diǎn)發(fā)展的低碳技術(shù)。最新的發(fā)展趨勢是，可以在IGCC技術(shù)中利用CCS方法，對生產(chǎn)過程中的碳進(jìn)行捕捉和封存。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，國外的煤炭氣化、液化以及發(fā)電技術(shù)已經(jīng)日趨成熟。我國雖然起步較晚，但在最近的兩三年來已經(jīng)作為全球領(lǐng)先的高效、低污染煤電廠的建設(shè)者脫穎而出，并掌握了相關(guān)技術(shù)并降低了生產(chǎn)成本。雖然美國燃煤電廠的平均效能高于我國，但是在利用尖端技術(shù)提高發(fā)電效能和由此進(jìn)一步減少溫室氣體排放的行動力方面，我國正在迎頭趕上，并有超前趨勢。國內(nèi)的這些進(jìn)步得益于清潔煤技術(shù)政策，但為了進(jìn)一步累積優(yōu)勢、取得重大突破，政府需要改進(jìn)與完善現(xiàn)有的技術(shù)政策，建立健全清潔煤技術(shù)創(chuàng)新平臺和激勵機(jī)制，重視國際交流與合作，充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用。而且，清潔煤技術(shù)政策應(yīng)涵蓋從生產(chǎn)到最終使用的整個煤炭供應(yīng)環(huán)節(jié)，包括資源回收、安全與健康、環(huán)境保護(hù)和廢棄物處理，等等。(二)調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)政策為了順利推進(jìn)煤炭清潔化利用戰(zhàn)略，必須更加重視煤炭產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展，這就需要制定與完善清潔化利用目標(biāo)下促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策機(jī)制。雖然國外有一些成熟的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，但是由于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源特點(diǎn)和體制機(jī)制等方面的差異性，適合中國國情的煤炭資源清潔化利用機(jī)制與政策有待于進(jìn)一步研究。在國內(nèi)能源產(chǎn)業(yè)層面，已經(jīng)將發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為調(diào)整煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高煤炭及其加工產(chǎn)品商業(yè)價值，改善行業(yè)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略對策?！皩?shí)施潔凈煤戰(zhàn)略，推進(jìn)潔凈煤技術(shù)產(chǎn)業(yè)化”被列為《煤炭工業(yè)“十五”規(guī)劃》中產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)的主要戰(zhàn)略之一。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和保護(hù)礦區(qū)環(huán)境是《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出的主要政策措施之一?！笆晃濉逼陂g，“煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”已成為行業(yè)內(nèi)的基本共識[10]'P4_6'。2006年， “全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)與煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研討會”和“全國煤炭行業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)場交流會”相繼召開。在實(shí)踐中，被確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)之一的山西焦煤西山煤電集團(tuán)公司，一直致力于突破煤炭企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式，努力形成“煤炭一電力一建材”、“煤炭一焦炭一化工”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。2009年8月，國內(nèi)首個煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)--山西同煤塔山循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)正式建成。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市也正在努力打造環(huán)境友好型、資源節(jié)約型、本質(zhì)安全型的大型綠色煤炭循環(huán)經(jīng)濟(jì)基地。近來，國內(nèi)最大的煤炭企業(yè)--神華集團(tuán)以示范工程引領(lǐng)煤基能源低碳化，通過研究平臺構(gòu)建、技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)集成，陸續(xù)建設(shè)了煤制油、煤制烯烴、碳捕獲及封存等示范工程，大力推進(jìn)低碳能源技術(shù)研究和應(yīng)用，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。在此基礎(chǔ)上，必須進(jìn)一步認(rèn)識到，國內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)應(yīng)該以清潔化利用為契機(jī)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，以增強(qiáng)保障國家能源安全的能力。也就是說，為了既能保障國家能源安全、又能促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，政府需要從國家戰(zhàn)略層面建立煤炭產(chǎn)業(yè)清潔化改造、現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)與國家能源安全這三者之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)。(三)創(chuàng)新能源管理體制機(jī)制在體制機(jī)制層面，能源決策和監(jiān)管體系的不完善也是導(dǎo)致以清潔煤為基礎(chǔ)的國家能源安全戰(zhàn)略難以實(shí)行的重要原因fL1J(P2-；3)。地方具有較多自主權(quán)的分散決策體系，使得地方政府可以通過對地方銀行、電力公司和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的控制，有權(quán)批準(zhǔn)和為電力項(xiàng)目投資，優(yōu)先考慮當(dāng)?shù)氐淖陨砝婧桶l(fā)展，漠視或抵制以國家為目標(biāo)的中央政策。在行業(yè)內(nèi)，煤炭工業(yè)的高度分散與電力生產(chǎn)的高度集中，也不利于國家政策的推行，長期以來懸而未決的“煤電之爭”是對該問題的集中反映。這種復(fù)雜且高度分散的決策體系帶來的進(jìn)一步后果是區(qū)域能源安全戰(zhàn)略斗爭。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏對煤炭豐富的西部地區(qū)提供的電力可靠性的信任，轉(zhuǎn)而堅(jiān)持利用西部的煤炭建立自己的發(fā)電廠，甚至寧愿從國外進(jìn)口煤炭。為了克服地方和中央政府機(jī)構(gòu)、煤炭和電力部門以及各地區(qū)間的利益和優(yōu)先權(quán)沖突，中央政府必須采用更加協(xié)調(diào)、暢通的能源政策決策體系。最近，中央已經(jīng)對國家能源決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組，賦予高層能源委員會制定戰(zhàn)略和優(yōu)先權(quán)的職責(zé)，同時由國家發(fā)改委的能源局負(fù)責(zé)監(jiān)管能源行業(yè)。這些舉措表明，政府在能源決策體制機(jī)制方面已經(jīng)邁出了正確的一步，今后國家能源決策和監(jiān)管體系的完善工作還需要繼續(xù)下去。特別地，為了加快推進(jìn)煤炭資源清潔化利用和保障國家能源安全，需要在國家能源委的體制框架內(nèi)，從國家能源安全的戰(zhàn)略高度建立有利于促進(jìn)煤炭資源清潔化利用的體制和決策機(jī)制。煤炭資源清潔化利用對我國能源安全的影響是一個系統(tǒng)工程，包括開采、轉(zhuǎn)化、發(fā)電與終端消費(fèi)等過程，以及主要用煤的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。利益相關(guān)者往往片面強(qiáng)調(diào)自身的利益訴求，不同程度上削弱了煤炭資源清潔化利用的效果，因而需要政府進(jìn)行整體規(guī)劃和利益協(xié)調(diào)。因此，除了科學(xué)運(yùn)用各種政策工具外，還需要重視與煤炭資源開發(fā)者、生產(chǎn)者及主要用戶之間的政策交流，建立基于市場規(guī)律和政策偏好差異性的長效機(jī)制。

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