摘要：近年來，國土綜合整治的進程也有了很大的發(fā)展。作為推進生態(tài)文明建設(shè)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和落實國土空間綜合整治、促進國土空間優(yōu)化的重要抓手，國土綜合整治面臨著內(nèi)涵不清、實踐總結(jié)不足等問題。基于此，闡述了新時期背景下國土綜合整治的內(nèi)涵，分析總結(jié)了我國國土綜合整治推進中面臨的現(xiàn)實問題，提出形成長效機制、開展國土資源基礎(chǔ)調(diào)查評價、加強科技創(chuàng)新等建議。

關(guān)鍵詞：新時期；我國國土空間綜合整治現(xiàn)狀；對策分析

引言

國土空間綜合整治是空間規(guī)劃體系中的核心規(guī)劃，加強戰(zhàn)略性工作是國土空間綜合整治編制的必要手段。文章通過分析我國空間規(guī)劃戰(zhàn)略研究的發(fā)展歷程和國外空間規(guī)劃不同層級之間的戰(zhàn)略關(guān)系，探討空間規(guī)劃與戰(zhàn)略的原則性關(guān)系，進而對我國現(xiàn)行主要空間規(guī)劃中的戰(zhàn)略內(nèi)容和實施方式進行梳理，為建構(gòu)國土空間綜合整治戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)。最后提出我國國土空間綜合整治與各專項規(guī)劃戰(zhàn)略的關(guān)系，以及國土空間綜合整治的戰(zhàn)略內(nèi)容和實施手段。

1新時期我國國土綜合整治面臨的問題

1.1國土綜合整治機制不健全

國土綜合整治是對所有國土空間中各類自然要素的系統(tǒng)修復(fù)治理，涉及多方面、多層次，需要統(tǒng)籌安排和實施。從整治內(nèi)容上看，國土綜合整治涵蓋了自然資源重組、生態(tài)環(huán)境治理、海岸帶與海島利用保護和城鄉(xiāng)掛鉤精準扶貧四大類。從整治方式上看，國土綜合整治存在農(nóng)業(yè)開發(fā)、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)、林業(yè)草原保護工程、小流域綜合治理、土地整治工程、高標準農(nóng)田建設(shè)等形式。在實施的過程中會涉及自然資源、財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利、交通、住建等多個行政部門。當(dāng)前，這些部門各自擁有并遵循各自的規(guī)劃體系，各部門之間缺少有機的銜接，沒有形成統(tǒng)一的綜合機制。如在同一項目區(qū)，存在部分項目由不同部門審批重復(fù)立項的問題，造成了人力、物力、財力等資源的浪費，不利于國土空間綜合整治的全面推進。在新時期，應(yīng)充分整合自然資源、環(huán)保、住建、規(guī)劃等相關(guān)政策，明確各部門職責(zé)，完善自然資源的組織機制、資金保障機制、監(jiān)管機制等，從空間開發(fā)利用、資源產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境治理、市場機制、生態(tài)保護補償機制等多個方面全面助力形成完善的國土空間綜合整治體系，推進國土空間綜合整治全面快速發(fā)展，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)大局。

1.2 國土空間開發(fā)格局總體欠佳，綜合整治任務(wù)艱巨

長期以來，高強度無約束的國土開發(fā)利用活動為我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展提供了近三十年的支撐，同時也給國土空間和資源環(huán)境造成了巨大破壞。并且，由于缺乏總體統(tǒng)籌規(guī)劃，可以支撐更大規(guī)模經(jīng)濟增長的資源環(huán)境空間幾乎耗盡，國土自然基礎(chǔ)與經(jīng)濟社會總量之間的失衡態(tài)勢日益嚴重。根據(jù)原國土部和環(huán)保部2014年聯(lián)合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，全國土壤總的點位超標率為16.1%。全國水土流失面積約占陸地國土面積的40%，荒漠化土地面積占比接近30%。截至2010年底，全國因采礦形成的采空區(qū)面積約為134.9萬公頃，采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃，恢復(fù)治理成效較差，推進資源節(jié)約、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、減少環(huán)境負荷、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局等國土空間綜合整治任務(wù)較重。新時期，面對嚴峻形勢，國土空間綜合整治須在“山水林田湖草”生命共同體，尊重順應(yīng)保護自然等理念的指導(dǎo)下，提高資源環(huán)境承載力，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，鞏固自然資源生態(tài)安全，建設(shè)宜居美好家園。

2新時期我國國土空間綜合整治的措施

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。此外由城市總體規(guī)劃延伸而來的戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、遠景規(guī)劃等也是重要的城鄉(xiāng)規(guī)劃類型。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃屬于區(qū)域規(guī)劃的范疇，具有較強的戰(zhàn)略性。自20世紀90年代中期以來，幾乎各省都開展了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，隨后延伸出都市圈規(guī)劃、經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃等類型。全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的新規(guī)劃，在空間上落實和協(xié)調(diào)國家發(fā)展的各項要求。

省、市、縣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在以“需求”為導(dǎo)向，通過“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡(luò)”（城鎮(zhèn)體系的地域空間結(jié)構(gòu)、等級規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)組織）的主要內(nèi)容強調(diào)對發(fā)展的指引。其戰(zhàn)略主要通過各城市的總體規(guī)劃加以落實。城市總體規(guī)劃往往被冠以“龍頭”地位，其戰(zhàn)略性主要體現(xiàn)在“研究城市前瞻性、綜合性的發(fā)展目標”，為經(jīng)濟社會各項事業(yè)的發(fā)展提供可選擇的空間布局。城市規(guī)劃實現(xiàn)戰(zhàn)略的手段是用地屬性和建設(shè)管理，戰(zhàn)略落實體現(xiàn)在各項設(shè)施的布局和城市用地布局，以及下位的詳細規(guī)劃用地安排當(dāng)中?？刂菩栽敿氁?guī)劃以落實用地安排為主，基本上沒有獨立的戰(zhàn)略內(nèi)容，戰(zhàn)略判斷由城市總體規(guī)劃完成。戰(zhàn)略規(guī)劃則是為了從戰(zhàn)略高度謀劃城市發(fā)展，捕捉發(fā)展機遇、增強發(fā)展實力所編制的專門規(guī)劃。其實施的手段更加多元，有些手段并不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能，需要由其他部門負責(zé)完成。

2.2強化產(chǎn)業(yè)把關(guān)和項目

準入落實產(chǎn)業(yè)強縣的戰(zhàn)略理念，深化產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向研究，樹立現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展理念，落實空間用地，優(yōu)化配套設(shè)施，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。加強資源統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障重點區(qū)域、重大項目，建立50畝（無論存量還是新增土地）以上用地項目“績效預(yù)期論證制”和“履約退出機制”，保障空間高效利用。嚴格甄別項目，健全項目聯(lián)審把關(guān)機制、項目“地耗”控制與用地效益評價機制，對占地面積大的項目要進行研判分析，堅持把好的土地提供給好的項目。

2.3統(tǒng)籌全局，形成推進國土空間綜合整治的長效機制

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，應(yīng)進一步樹立“綠水青山就是金山銀山”“山水林田湖草”生命共同體等綠色生態(tài)理念，在土地整治的基礎(chǔ)上，以服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、助力精準扶貧、落實空間規(guī)劃、推進新型城鎮(zhèn)化等為導(dǎo)向，將所有自然資源納入整治范疇，整合各部門現(xiàn)有分散的治理政策，著眼于改善某一區(qū)域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建具有時代特色的國土空間綜合整治長效機制。由于國土空間綜合整治具有系統(tǒng)性強、涉及面廣等特點，國土空間綜合整治機制應(yīng)向多部門協(xié)調(diào)合作的方向探索，明確相關(guān)部門職責(zé)，建立健全的共同責(zé)任制度，避免在工作推進的過程中，因缺乏部門合作和區(qū)域協(xié)作而出現(xiàn)的各自為政、條塊分割的情況。探索以市場為導(dǎo)向的國土空間綜合整治機制，倡導(dǎo)多種方式和渠道籌措資金，以政府資金為主，吸引更多社會資金投入，充分發(fā)揮政府、市場和社會多重力量，形成更加合理規(guī)范的多元化投資機制。加強理論研究，制定有利于國土綜合整治推進的政策措施。加快推進建立完善的國土空間綜合整治績效考核機制，建立健全的公眾參與機制，提升政府在實施推進國土綜合整治方面的科學(xué)決策水平。

2.4加強理論建設(shè)和培養(yǎng)專業(yè)科技隊伍

國土空間綜合整治是一門涉及土地、生態(tài)、景觀、環(huán)境、水利等的綜合性科學(xué)，在推進的過程中，應(yīng)十分重視理論體系建設(shè)和專業(yè)科技隊伍的培養(yǎng)。西方國家為了促進國土綜合整治工作的發(fā)展，創(chuàng)立了“區(qū)域科學(xué)”，作為建立在社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)等多學(xué)科交叉基礎(chǔ)上的一門邊緣科學(xué)，專門研究地域開發(fā)規(guī)劃與設(shè)計。在理論體系上，應(yīng)加強對國土綜合整治的內(nèi)涵、整治內(nèi)容、任務(wù)、戰(zhàn)略方針以及政策體系等方面的研究。在技術(shù)方法上，應(yīng)加強國土空間綜合整治基礎(chǔ)調(diào)查評價、標準規(guī)范、動態(tài)監(jiān)測等方面的研究。積極探索在石漠化地區(qū)、損毀土地復(fù)墾、自然災(zāi)害防治、土壤污染治理、退化土地修復(fù)等方面采用生態(tài)化的新技術(shù)、新設(shè)備、新方法，引進先進的管理理念，提升綜合整治水平，增強綜合整治成效。

結(jié)語

綜上所述，國土空間綜合整治為經(jīng)濟的發(fā)展奠定了資源環(huán)境基礎(chǔ)，在對制度進行不斷創(chuàng)新和體制不斷革新的過程中，逐漸形成了對國土空間綜合整治的健全體系，進而使其對建立國土空間開發(fā)的相關(guān)制度加以推進。