??? 1引言
??? 應急救援是近年來產(chǎn)生的一門新興的安全學科和職業(yè),是安全科學技術(shù)的重要組成部分。事故的應急救援是指通過事故發(fā)生前的計劃,在事故發(fā)生后充分利用一切可能的力量,能夠迅速控制事故的發(fā)展,保護現(xiàn)場和場外人員的安全,將事故對人員,財產(chǎn)和環(huán)境造成的損失降低到最小程度。安全的本質(zhì)含義應該包括預知、預測危險,也包括控制和消除危險,由于事故發(fā)生的偶然性和復雜性,以目前安全科學的發(fā)展水平來看,還不能達到有效預防和預測所有事故的程度,事故的發(fā)生難以完全避免;隨著科技和經(jīng)濟的發(fā)展,現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)中,新工藝、新能源、新材料的應用以及現(xiàn)代生產(chǎn)過程的大規(guī)?;?、復雜化和高度自動化,一方面增加了安全工作的未知領(lǐng)域,另一方面,也使事故的后果更為嚴重;另外,城市化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然趨勢,城市是人口、產(chǎn)業(yè)、財富聚集的地區(qū),對各種自然災害和重大事故有放大作用,隨著城市人口數(shù)量和人口密度的增高,事故發(fā)生的頻率也越來越高,危害后果也越來越驚人,城市的安全與城市應急救援體系的建立也是當今全世界關(guān)注的熱點問題。以上幾點對安全工作提出了更高的要求,應急救援是必不可少的。工業(yè)化國家的統(tǒng)計資料表明:有效的應急救援系統(tǒng)可以將事故的損失降低到無應急系統(tǒng)的6%。事實上,應急救援系統(tǒng)的建立與有效運轉(zhuǎn)不僅是社會文明的象征,也是國家綜合實力的指標。
??? 20世紀80年代以來,相繼發(fā)生了一系列的災難性工業(yè)事故,尤其是1984年11月19日墨西哥城的天然氣泄漏爆炸,造成452人死亡;1984年12月3日,印度博帕爾毒物泄漏事故,造成了28000多人死亡,12.5萬人中毒。根據(jù)國際勞工組織統(tǒng)計,每年有130多萬工人死于意外事故和與工作相關(guān)的疾病,造成的經(jīng)濟損失大約占GDP的4%。近幾年,隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展,各類事故高居不下,每年交通和工傷事故死亡達10余萬人,每年發(fā)生一次死亡10人以上事故100多起,重大、特大事故頻繁發(fā)生,阻礙了我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。僅2003年一年,我國就有多起因為沒有有效的應急救援系統(tǒng)從而不能有效地控制緊急事件的發(fā)生發(fā)展導致重大損失的案例:如發(fā)生在春季的非典型性肺炎(SARS),對我國的政治、經(jīng)濟和人民的生活產(chǎn)生了巨大的沖擊和震撼;歲末發(fā)生在重慶開縣的油氣井噴事件造成了243人死亡,四萬多人無家可歸;以及多起礦山事故、緊急中毒事故和火災等等。另外,回顧一下過去一千年來人類遭受的自然災害,如1923年日本的關(guān)東大地震,1976年我國的唐山大地震,1990年襲擊西歐的暴風雪和1994美國的Andrew颶風……等等。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),在過去千年中,災害多發(fā)于20世紀的后50年,有些專家指出,全球溫室效應使災害危害更加突出.同時,地震、火山噴發(fā)等災害也十分頻繁,人類在新千年中遭受自然災害的可能性將大大增加。黨的十六大明確指出:“要高度重視安全工作,保護國家和人民生命財產(chǎn)的安全,全面建設(shè)小康社會?!眲?chuàng)造一個安全、健康的工作環(huán)境和生活環(huán)境,是社會和民眾的普遍愿望,也是惠及當代,造福子孫的好事。
??? 由于重大事故對社會的極大危害,而應急救援工作又涉及多種救援部門和多種救援力量的協(xié)調(diào)配合,所以,它不同于一般的事故處理,而成為一項社會性的系統(tǒng)工程,受到政府和有關(guān)部門的重視。實際上,人們在談到“應急救援”時,往往有多種理解:一種是“緊急的或急需的幫助(emergency assistance)”;另一種是“搜索與營救(search and rescue)”,簡稱搜救;還有一種稱為“災害救援(disaster relief)”。另外,有時我國也有人將急救醫(yī)療救援也作為“應急救援”來看待。但嚴格來說,國外對災難事故的醫(yī)療急救有較不同于應急救援的規(guī)范的理解,即:急救醫(yī)療(Emergency Medical Service, EMS)。無論對應急救援采用哪種理解方式,都離不開EMS。從以上的幾種觀點來看,筆者認為 “emergency assistance” 涵蓋的范圍較廣,理解更為全面。它幾乎可以包含所有類型的事件,規(guī)模可大可小,涉及的人數(shù)也可多可少,難度可難可易,可以以有償?shù)纳虡I(yè)運作方式,也可以采用政府運作的方式,全面地體現(xiàn)了現(xiàn)代“應急救援”豐富內(nèi)涵和發(fā)展趨勢。其它的幾種理解都僅僅體現(xiàn)了現(xiàn)代“應急救援”的一部分內(nèi)涵。
2國內(nèi)外的發(fā)展概況
2.1國外發(fā)展概況
?? 現(xiàn)代意義上的救援起源于歐洲的山地救援,而真正使用現(xiàn)代化的搜索與救援裝備并接受專業(yè)訓練進行救援活動,則是從1945年開始。救援力量的組成經(jīng)歷了從軍隊、消防等部門到現(xiàn)在的以職業(yè)救援隊伍為主,志愿者為輔的演變過程。救援任務也從單純的山地救援,逐漸細分為水上救援、高空救援、有害物質(zhì)泄漏救援、叢林火災救援、建筑物倒塌救援等乃至發(fā)展到現(xiàn)在的能夠處理公共衛(wèi)生和自然災害在內(nèi)的各種災害事件。在美國9.11事件后,有的國家還明確將恐怖主義事件作為救援力量的主要任務。很多國家已經(jīng)形成了由國家、地方和民間等救援力量組成的完整的救援組織體系,建立了相關(guān)的法律和行政法規(guī)、技術(shù)標準、教育和培訓的內(nèi)容和方式等,明確規(guī)定了政府有關(guān)部門、企業(yè)、社區(qū)的責任人在事故應急中的職責和作用,并成立了相應的應急救機構(gòu)和政府管理部門,形成了完整的救援體系。
?? 20世紀70年代以來,建立重大事故應急管理體制和應急救援系統(tǒng)受到國際社會普遍重視,多數(shù)工業(yè)化國家和國際組織制定了一系列重大事故應急救援法規(guī)和政策,明確提出規(guī)定了政府有關(guān)部門、企業(yè)、社區(qū)的責任人在事故應急中的職責和作用,并成立了相應的應急救機構(gòu)和政府管理部門。1993年國際勞工大會通過《重大工業(yè)事故公約》,將應急計劃(預案)作為重大事故預防的必要措施;歐盟在1982年發(fā)布了《重大工業(yè)事故危險法令》,并于1986年作了修訂和補充;
?? 美國在社會性災害的事故處理與應急救援方面 ,既有專門部門牽頭協(xié)調(diào) ,又有其他部門參加協(xié)助交叉進行的 , 總的目標是一致的 ,即依法管理。在依法管理的基礎(chǔ)上 ,工廠內(nèi)部和公共安全有關(guān)組織各司其職并相互協(xié)作。1986年,美國國會通過了SUPERFUND法的修正案,這個修正案是應急救援的最高法律依據(jù)。該法的第三部分為《應急計劃與社區(qū)知情權(quán)法》主要規(guī)定了危險化學品的管理方法、事故應急管理和應急技術(shù)、應急的組織機構(gòu)及其職責以及應急通訊系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的配置要求等內(nèi)容。另外,與事故應急相關(guān)的法律還有《清潔空氣法》、《綜合性環(huán)境應急響應、賠償和責任法》、《資源保護與恢復法》和《油液污染法》等。1987年美國環(huán)保署、聯(lián)邦應急管理署發(fā)布了《應急計劃技術(shù)指南》,OSHA標準《高危險性化學物質(zhì)生產(chǎn)過程安全管理》和環(huán)保署標準《風險管理計劃》,都對企業(yè)的事故應急提出了要求。
?? 聯(lián)邦政府設(shè)立聯(lián)邦緊急事務管理局,并成立了國家應急響應領(lǐng)導小組(NRT)。
??? 國家應急響應領(lǐng)導小組由環(huán)保署牽頭,由下列16個政府部門組成:環(huán)保署(EPA)、職業(yè)安全健康管理局(OSHA)、國防部、商務部、農(nóng)業(yè)部、交通部、公共衛(wèi)生事業(yè)管理局(衛(wèi)生部)、聯(lián)邦緊急事務管理局、內(nèi)務部、司法部、能源部、財政部、核工業(yè)管理委員會、國務院、總務管理局、美國海岸警衛(wèi)隊。國家應急響應領(lǐng)導小組主要職責是協(xié)調(diào)與油品和危險物有關(guān)的重大事故應急計劃、準備、響應行動,提出準備和實施事故應急預案的指導性文件。聯(lián)邦緊急事務管理局的主要職責是制定政策,領(lǐng)導協(xié)調(diào)聯(lián)邦應急援助,指導州和地方政府提出、審查、評估及檢查預案和實施預案的能力。根據(jù)應急計劃和社區(qū)知情權(quán)法案,每個州的州應急委員會(SERC)要通過州長來任命。州應急委員會要指定應急預案區(qū)域,任命地方的應急預案委員會(LEPC),監(jiān)督和協(xié)調(diào)他們的活動,并且評審當?shù)氐膽表憫A案。地方的應急響應委員會為社區(qū)準備應急響應預案,并且建立接收和處理事故所產(chǎn)生的公共信息的任務。聯(lián)邦政府和州政府應急管理的日常辦事機構(gòu)設(shè)在EPA,主要負責重大事故的應急管理、熱線咨詢和重大事故的處理。
?? 地方應急預案委員會(LEPC)每年評審應急預案并對制定、實施預案所需資源進行評估和推薦。應急預案要求包括設(shè)施及特殊危險品的運輸路線,應急響應程序,地方應急人員和醫(yī)療救護人員,社區(qū)名稱和應急協(xié)調(diào)員姓名,向政府和公眾通告的程序,事故監(jiān)測與風險區(qū)域確定方法,社區(qū)和企業(yè)擁有的應急設(shè)備與設(shè)施,疏散與避難場所,應急培訓、訓練和演習計劃等。美國法律要求對重大危險源實行登記。對確定為重大危險源的裝置、工藝和極度危害的化學品的生產(chǎn)、儲存設(shè)施,要向當?shù)貞狈磻瘑T會申報注冊備案。
?? 一旦發(fā)生社會性災害事故時 ,EPA(環(huán)保局 )的應急救援中心(國家反應中心 )立即通知所在地區(qū) ,并確定協(xié)調(diào)部門對事故進行反應處理。工廠、交通部門、農(nóng)業(yè)部門、勞動部門包括氣象部門都積極參與應急處理。在各自的專業(yè)范圍內(nèi) ,提供資料 ,提供處理方案和反應隊伍 ,從事故搶救處理到人員的疏散。