一、城市公共安全應(yīng)急體系建設(shè)的方法

    1．方法原則

    在美國(guó)公共安全管理中，全面緊急事態(tài)管理是本質(zhì)的原則，其含義有四方面：全危險(xiǎn)方法、綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)、緊急事態(tài)管理的生命周期、對(duì)各級(jí)政府及組織緊急救援資源的統(tǒng)一調(diào)配。

    全危險(xiǎn)方法。意思是利用同一套公共安全管理安全、處理和應(yīng)對(duì)所有種類(lèi)的緊急事態(tài)、災(zāi)難和民防需求。從20世紀(jì)70年代美國(guó)的公共安全管理機(jī)構(gòu)就合并為一個(gè)，采用全面的準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)措施，面對(duì)所有可能發(fā)生的災(zāi)難。

    綜合緊急事態(tài)管理系統(tǒng)。使用該系統(tǒng)要達(dá)到四個(gè)目標(biāo)即：促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方等政府的充分合作；加強(qiáng)對(duì)已知的緊急事態(tài)管理措施的有效實(shí)施；實(shí)現(xiàn)緊急事態(tài)管理規(guī)劃向州、地方政府決策及行動(dòng)體系更完全的整合；在現(xiàn)有緊急事態(tài)管理預(yù)案、系統(tǒng)和能力的基礎(chǔ)上，拓寬對(duì)所有類(lèi)型的緊急事態(tài)的適用范圍。

    緊急事態(tài)管理的生命周期理論。這四個(gè)階段即依據(jù)災(zāi)難的發(fā)生周期、將緊急事態(tài)管理活動(dòng)、政策和項(xiàng)目分為四個(gè)功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)。

    2．七大安全戰(zhàn)略目標(biāo)

    美國(guó)國(guó)土安全部提出的七大安全戰(zhàn)略：

    ⑴了解：識(shí)別和了解威脅，評(píng)估脆弱性，確定潛在的影響，適時(shí)對(duì)國(guó)土安全保護(hù)的參加者和美國(guó)公眾發(fā)布信息。

    ⑵防止：偵察、防止和減輕對(duì)國(guó)土的安全威脅。

    ⑶保護(hù)：保衛(wèi)國(guó)民和他們的自由、重要基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)，使其免遭恐怖主義、自然災(zāi)害或其它緊急事態(tài)的破壞。

    ⑷應(yīng)對(duì)：領(lǐng)導(dǎo)、管理和協(xié)調(diào)全國(guó)對(duì)恐怖主義、自然災(zāi)害或其他緊急事態(tài)的應(yīng)對(duì)。

    ⑸恢復(fù)：領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)、州、地方及企業(yè)，在遭受災(zāi)難后，恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)，重建社區(qū)。

    ⑹服務(wù)：通過(guò)促進(jìn)合法的貿(mào)易、旅游和遷徙，為公眾安全提供盡可能全面的服務(wù)。

    ⑺組織品質(zhì)：尊重資源和人民，創(chuàng)造促進(jìn)共同認(rèn)同、創(chuàng)新、相互尊重、責(zé)任心及團(tuán)隊(duì)精神的文化，以實(shí)現(xiàn)安全減災(zāi)的效率、效力和運(yùn)作的匹配性。

    3．美國(guó)“安全月”活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)

    美國(guó)的安全社區(qū)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)。安全的概念不僅僅體現(xiàn)在生產(chǎn)工作中，而且滲透于家庭、社區(qū)、公共場(chǎng)所以及道路交通各方面。如美國(guó)安全委員會(huì)十分有效地組織了 2003年6月安全月。在30天內(nèi)，他們提出了安全月的口號(hào)，把安全月劃分為四個(gè)階段，并將向全國(guó)各界提供每一階段活動(dòng)的主題、活動(dòng)內(nèi)容和信息，以幫助他們做好安全月的準(zhǔn)備工作。通過(guò)開(kāi)展此項(xiàng)活動(dòng)，喚起和促進(jìn)人們搞好安全的意識(shí)，使人們清楚安全就在每個(gè)人的身邊。

    二、中國(guó)城市公共安全應(yīng)急體系建設(shè)宜抓“大事”建議

    2006年7月6日《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》不僅總結(jié)了過(guò)去的中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也從新層面上明確了研究與發(fā)展方向。作為城市安全減災(zāi)科技工作者，我認(rèn)為其核心詞是“全面應(yīng)急”，而非單一應(yīng)急，體現(xiàn)了綜合減災(zāi)的思想。我有三點(diǎn)建議：

    第一，城市要特別強(qiáng)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力與水平。值得注意是，目前國(guó)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理研究集中在：災(zāi)害治理和危機(jī)管理，更多的側(cè)重于風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后的應(yīng)對(duì)與恢復(fù)，而對(duì)非應(yīng)急狀態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和預(yù)防做得不夠；尤其對(duì)于城市公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知度及社會(huì)可接受水平心中無(wú)底。同時(shí)，城市化的調(diào)整發(fā)展嚴(yán)重地使城市公眾過(guò)分地依賴(lài)于信息技術(shù)的創(chuàng)新與擴(kuò)散，而復(fù)雜的城市高技術(shù)系統(tǒng)無(wú)比脆弱，一旦受損則牽一發(fā)而動(dòng)全身，表現(xiàn)出越來(lái)越多的全面效應(yīng)。

    為此建議：在國(guó)家、城市的應(yīng)急建設(shè)中要認(rèn)真推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的大思路，最大限度地提高城市公眾對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與接受水平。具體可組織城市間的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與響應(yīng)行為問(wèn)卷調(diào)查，并作好對(duì)比分析。

    第二，城市必須成為應(yīng)急建設(shè)的重點(diǎn)。利用中國(guó)各大中城市修編城市總體規(guī)劃并制定“十一五”規(guī)劃的絕好時(shí)機(jī)，使兩者結(jié)合起來(lái)。具體講要從工程與非工程規(guī)劃建設(shè)上提出發(fā)展策略。

    工程性規(guī)劃的措施：災(zāi)害測(cè)報(bào)系統(tǒng)與布局；生命線系統(tǒng)保障規(guī)劃；應(yīng)急救援設(shè)施與布局；指導(dǎo)防災(zāi)工程建設(shè)規(guī)劃；城市防災(zāi)公園與避難廣場(chǎng)規(guī)劃；城市防災(zāi)綠化帶與小型避難空間規(guī)劃；城市疏散和避難通道規(guī)劃設(shè)計(jì)（含車(chē)行疏散道路與步行疏散通道等）；

    非工程性規(guī)劃措施：以城市綜合減災(zāi)立法為前提的“一案”、“三制”建設(shè)應(yīng)成為指導(dǎo)思想，同時(shí)強(qiáng)化五方面建設(shè)即綜合減災(zāi)組織機(jī)構(gòu)的建立；明確應(yīng)急救援建設(shè)及責(zé)、權(quán)關(guān)系；城市總體與分災(zāi)種應(yīng)急預(yù)案的制定，并與城市綜合減災(zāi)規(guī)劃相一致即尤其要搞災(zāi)變?nèi)珘勖芷诎才艑?duì)策即災(zāi)發(fā)期→混亂期→避難行動(dòng)期→避難救援期→ 避難生活期→恢復(fù)重建期等；重在尋到最佳的災(zāi)難應(yīng)急處置時(shí)段；強(qiáng)化公眾防災(zāi)減災(zāi)的系統(tǒng)化教育；用防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等推進(jìn)城市綜合減災(zāi)法規(guī)建設(shè)，至少在2008 年前應(yīng)編制《城市綜合減災(zāi)法》，建立起建設(shè)部系統(tǒng)的城市綜合減災(zāi)工程系列的規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系表；同時(shí)要建立災(zāi)害信息共享系統(tǒng)，整合各類(lèi)報(bào)警網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)信息服務(wù)體系，要提供足夠轄區(qū)的各類(lèi)災(zāi)變風(fēng)險(xiǎn)地圖，從而為應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施奠定風(fēng)險(xiǎn)控制基礎(chǔ)。為此要大力發(fā)展尤如“拇指預(yù)報(bào)”的預(yù)警方式等。

    第三，城市應(yīng)急救援不可忽視新農(nóng)村建設(shè)。據(jù)國(guó)家公安部消防局的統(tǒng)計(jì)，2006年上半年全國(guó)火災(zāi)形勢(shì)總體平穩(wěn)，但在分析火災(zāi)六大特點(diǎn)時(shí)，位屬其二的就是農(nóng)村火災(zāi)占較大比重。建設(shè)新農(nóng)村與發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國(guó)一項(xiàng)重要決策，截至2004年底，全國(guó)建制鎮(zhèn)有19883個(gè)（不含縣城關(guān)鎮(zhèn)），鄉(xiāng)17451個(gè)。它們是火災(zāi)、爆炸、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、洪災(zāi)、雪災(zāi)等的多發(fā)地區(qū)。所以，關(guān)注新農(nóng)村與小城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃建設(shè)是有效實(shí)踐應(yīng)急救援的關(guān)鍵。