長(zhǎng)期以來(lái)，安監(jiān)部門大多是以“消防隊(duì)”、“萬(wàn)金油”的身份出現(xiàn)在重特大事故發(fā)生之后、重大節(jié)日活動(dòng)期間等時(shí)機(jī)場(chǎng)合的。之所以如此，是因?yàn)榘脖O(jiān)部門的地位、職能以及和其他部門的職責(zé)邊界劃分等始終沒(méi)有權(quán)威認(rèn)定，自然也沒(méi)得到全社會(huì)的認(rèn)可。有的把安監(jiān)部門看成是專業(yè)監(jiān)管部門，認(rèn)為安監(jiān)部門和消防、質(zhì)監(jiān)等部門一樣，不分行業(yè)領(lǐng)域，都對(duì)其安全生產(chǎn)的某些內(nèi)容實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)管，如消防部門負(fù)責(zé)監(jiān)管所有企業(yè)的防火安全，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)所有企業(yè)的特種設(shè)備安全。有的把安監(jiān)部門看成是行業(yè)主管部門，因?yàn)榘凑?ldquo;誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，安監(jiān)部門對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品、非煤礦山、煙花爆竹等領(lǐng)域?qū)嵤┌踩S可，如同住建部門對(duì)建筑施工企業(yè)實(shí)施安全許可，住建部門就是建筑施工企業(yè)的行業(yè)主管部門，所以安監(jiān)部門是危險(xiǎn)化學(xué)品、非煤礦山和煙花爆竹等領(lǐng)域的行業(yè)主管部門。有的則把安監(jiān)部門看成是綜合監(jiān)管部門，因?yàn)椤栋踩a(chǎn)法》明確提出“行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管”。也有人認(rèn)為，安監(jiān)部門集專業(yè)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管于一身，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品等行業(yè)實(shí)施直接監(jiān)管時(shí)是安監(jiān)局，對(duì)其他職能部門和行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┚C合監(jiān)管時(shí)就是同級(jí)政府的安委會(huì)辦公室。更有甚者認(rèn)為，無(wú)論職責(zé)內(nèi)職責(zé)外，無(wú)論有沒(méi)有行業(yè)主管部門，只要涉及安全生產(chǎn)，安監(jiān)部門都要管、都要問(wèn)、都要負(fù)責(zé)。這就讓安監(jiān)部門處于十分尷尬的境地，不知道自己是誰(shuí)、管誰(shuí)、管什么，自然進(jìn)退兩難，有口難辯。

　　一、強(qiáng)化安監(jiān)部門綜合監(jiān)管職能刻不容緩

　　任何事物都是外部環(huán)境和形勢(shì)發(fā)展的產(chǎn)物。如生產(chǎn)安全事故是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為數(shù)量增加和形式變化的產(chǎn)物，安全監(jiān)管部門是生產(chǎn)安全事故增加的產(chǎn)物。監(jiān)管主體相對(duì)滯后于監(jiān)管對(duì)象，既是行政管理工作的性質(zhì)使然，也決定了監(jiān)管主體所實(shí)施的行政管理工作必須具有科學(xué)性、規(guī)范性和長(zhǎng)期性。在諸多負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門中，安監(jiān)部門成立相對(duì)較晚，監(jiān)管范圍、職責(zé)分工等一直處于調(diào)整變化之中，總體趨勢(shì)是監(jiān)管內(nèi)容越來(lái)越多，監(jiān)管范圍越來(lái)越廣，監(jiān)管任務(wù)越來(lái)越重。其實(shí)，在安監(jiān)部門成立之前，全社會(huì)已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定成型的安全監(jiān)管格局，如公安消防部門負(fù)責(zé)防火滅火、質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)特種設(shè)備、建設(shè)部門負(fù)責(zé)建筑施工等領(lǐng)域的安全監(jiān)管等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形式的不斷發(fā)展變化，原有監(jiān)管格局中的一些不適應(yīng)、不兼容不斷放大、增生，尤其是一些引起社會(huì)廣泛關(guān)注的重特大事故的發(fā)生，使得安監(jiān)部門應(yīng)運(yùn)而生。但安監(jiān)部門成立以來(lái)，雖然被寄予厚望，希望能迅速解決原有監(jiān)管體制下存在的所有問(wèn)題，但地位、身份的尷尬和糾結(jié)，也說(shuō)明了這種期望難以實(shí)現(xiàn)。安監(jiān)部門同時(shí)承擔(dān)同級(jí)政府安委會(huì)辦公室職能，意味著安監(jiān)部門要負(fù)責(zé)“兜底”，即其它監(jiān)管部門管不著、管不了、管不好和不愿管的盲區(qū)、誤區(qū)，安監(jiān)部門要無(wú)條件照單全收，這其實(shí)也正是成立安監(jiān)部門的初衷。但權(quán)利和義務(wù)、職責(zé)和手段的嚴(yán)重不對(duì)等，使得安監(jiān)部門有心無(wú)力，也無(wú)從發(fā)力。

　　安監(jiān)部門冠以“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”之名，顧名思義，是同時(shí)承擔(dān)監(jiān)督和管理兩大職能。監(jiān)督主要是指承擔(dān)的安委會(huì)辦公室職能，對(duì)相關(guān)職能部門進(jìn)行調(diào)度協(xié)調(diào)。管理則是指對(duì)實(shí)施安全許可的非煤礦山、危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、冶金等領(lǐng)域的專項(xiàng)監(jiān)管，這也是安監(jiān)部門被認(rèn)為是上述行業(yè)領(lǐng)域行業(yè)主管部門的原因所在。先拋開(kāi)監(jiān)督職能不談，僅實(shí)施安全許可的幾大傳統(tǒng)高危領(lǐng)域，依目前安監(jiān)部門的人力、精力就疲于應(yīng)對(duì)，加上近幾年適用范圍更廣的職業(yè)衛(wèi)生和含糊不清的工商貿(mào)被納入安監(jiān)部門監(jiān)管范圍，巨大的究責(zé)壓力使得安監(jiān)部門不得不把主要精力放在管理職能上，監(jiān)督則大多由某內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)兼職。

　　通過(guò)對(duì)近年來(lái)的大數(shù)據(jù)分析看，事故具有“三個(gè)90%”特征。即：90%的事故發(fā)生在非高危行業(yè)、90%的事故發(fā)生直接原因是人的違章操作、90%違章操作導(dǎo)致事故的是熟練工人。不難看出，經(jīng)過(guò)多年來(lái)的大力整治，加上企業(yè)自身的重視和投入，高危行業(yè)的安全生產(chǎn)水平和意識(shí)相對(duì)較高，反而是那些“準(zhǔn)高危”、“亞高危”行業(yè)事故高發(fā)多發(fā)，而這些企業(yè)往往是由建設(shè)、交通等部門實(shí)施許可的建筑、道路運(yùn)輸企業(yè)，甚至是不需安全許可的食品、電力等企業(yè)。這些企業(yè)由于屬于傳統(tǒng)的非高危行業(yè)，其安全生產(chǎn)往往受社會(huì)關(guān)注度不高，在監(jiān)管和投入等方面也顯不足，尤其是缺乏明確的監(jiān)管主體和具有制約力的監(jiān)管手段。但無(wú)論怎樣，當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻的最主要原因是企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，單方面強(qiáng)化政府的監(jiān)管主體責(zé)任而忽視企業(yè)自身，即便安監(jiān)部門對(duì)相關(guān)高危行業(yè)的安全許可再規(guī)范、對(duì)漏洞和盲區(qū)兜得再細(xì)密，上述問(wèn)題也不可能得到有效解決。

　　隨著安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)的不斷出臺(tái)完善，尤其是中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》、國(guó)務(wù)院辦公廳《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》等的出臺(tái)，安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本構(gòu)建完成且較為完善。這種情況下，誰(shuí)來(lái)指揮、運(yùn)用和協(xié)調(diào)這張網(wǎng)絡(luò)切實(shí)發(fā)揮作用，是更為現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題。從當(dāng)前情況看，安監(jiān)部門無(wú)論是法律定位還是職能設(shè)定，遠(yuǎn)不能擔(dān)此重任。近年來(lái)，要求設(shè)立安監(jiān)部門之外的獨(dú)立安委會(huì)辦公室呼聲甚高，有的地方也進(jìn)行了嘗試探索，雖取得了一些成效，但因涉及體制編制等不了了之。不少地方出現(xiàn)了用事故推動(dòng)安監(jiān)部門發(fā)展的“黑色幽默”。這種只注重問(wèn)責(zé)不解決問(wèn)題的做法不但治標(biāo)不治本，更不利于安監(jiān)和其他職能部門積極性的發(fā)揮。寄希望于安監(jiān)部門能對(duì)同級(jí)別的職能部門實(shí)施有效綜合監(jiān)管，當(dāng)前的體制機(jī)制顯然勉為其難，減少管理強(qiáng)化監(jiān)督，也是當(dāng)前的安全生產(chǎn)形勢(shì)和安監(jiān)工作性質(zhì)對(duì)安監(jiān)部門提出的必然要求。

　　二、安全監(jiān)管格局不應(yīng)過(guò)于程式化

　　當(dāng)前，我們已經(jīng)初步建成了“行業(yè)主管部門直接監(jiān)管、安全監(jiān)管部門綜合監(jiān)管、地方政府屬地監(jiān)管”的安全監(jiān)管格局。在這其中，安監(jiān)部門綜合監(jiān)管是職責(zé)所系，地方政府屬地監(jiān)管也被寫入法律條款。相比之下，行業(yè)主管部門直接監(jiān)管的推進(jìn)則異常艱難。其實(shí)，行業(yè)主管這個(gè)詞帶有較為濃厚的計(jì)劃色彩，而當(dāng)今情況下，行業(yè)主管的色彩已經(jīng)逐步淡化。當(dāng)前企業(yè)主要有三種表現(xiàn)形式：一是有較為明確的行業(yè)主管部門。如建筑施工企業(yè)的行業(yè)主管部門是住建部門，道路運(yùn)輸企業(yè)的行業(yè)主管部門是交通部門，學(xué)校等的行業(yè)主管部門是教育部門。二是行業(yè)主管部門較為模糊。如熱電企業(yè)，供熱部分屬于住建部門管理，發(fā)電部門則屬于經(jīng)信部門管理，冬季既供熱又發(fā)電時(shí)則誰(shuí)都管誰(shuí)都不管，還有為數(shù)眾多的食品、服裝等企業(yè)，較難確定明確的主管部門。三是行業(yè)主管部門無(wú)法確定。占企業(yè)數(shù)量絕大多數(shù)的小微企業(yè)和新興經(jīng)濟(jì)體，無(wú)法也不可能確定哪個(gè)職能部門是其行業(yè)主管部門。在這種情況下，單純強(qiáng)調(diào)通過(guò)行業(yè)主管部門實(shí)施直接監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任的層層傳導(dǎo)也就無(wú)從談起。隨著行政審批改革和建設(shè)服務(wù)高效政府步伐的不斷加快，行業(yè)主管的色彩必將更加淡化，使企業(yè)具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的更大自主性和選擇權(quán)，也是競(jìng)爭(zhēng)日漸激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。

　　當(dāng)前，各級(jí)對(duì)安全生產(chǎn)的重視和投入程度堪稱空前，不少地方都斥巨資購(gòu)買社會(huì)服務(wù)為企業(yè)上門找問(wèn)題查隱患，有的甚至將專家查隱患作為安全監(jiān)管的主要形式。應(yīng)該說(shuō)，這些方式的采取的確為企業(yè)排查了大量問(wèn)題隱患，為減少事故發(fā)生發(fā)揮了積極作用。但通過(guò)“三個(gè)90%”不難看出，我們投入的大量人力、物力、財(cái)力并未真正對(duì)癥下藥，尤其是對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員安全意識(shí)的提高作用不明顯。近年來(lái)，各級(jí)各部門都采取和開(kāi)展了一系列大項(xiàng)活動(dòng)，搞了不少“運(yùn)動(dòng)式”專項(xiàng)整治，在形式上可謂轟轟烈烈，但從實(shí)際效果看，都沒(méi)有真正觸及到安全生產(chǎn)的根本，那就是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任意識(shí)的實(shí)質(zhì)性提高，甚至是能否認(rèn)識(shí)到企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。如果這個(gè)問(wèn)題解決不了，無(wú)論政府如何發(fā)力，無(wú)論幫企業(yè)排查多少問(wèn)題隱患，都不可能從根本上解決實(shí)際問(wèn)題，甚至這樣的活動(dòng)和工作開(kāi)展越多，可能起到的反作用會(huì)越大。

　　當(dāng)前，各級(jí)對(duì)包括安全監(jiān)管在內(nèi)的行政執(zhí)法工作提出了“雙隨機(jī)一公開(kāi)”、“分類分級(jí)監(jiān)管”等要求，《安全生產(chǎn)法》也明確規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，組織有關(guān)部門按照職責(zé)分工，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行嚴(yán)格檢查。”這些都要求安全監(jiān)管必須尊重安全生產(chǎn)的內(nèi)在規(guī)律，不能過(guò)于固化、量化、程式化，即便如“行業(yè)主管部門直接監(jiān)管”的管理模式，也必然會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形式的不斷變化而變化。在這個(gè)過(guò)程中，政府也必然會(huì)由“大政府大作為”向“小政府大作為”再到“小政府小作為”轉(zhuǎn)變。

　　三、監(jiān)管合力必須始終指向“兩個(gè)主體責(zé)任”落實(shí)

　　政府是安全生產(chǎn)的監(jiān)管主體，企業(yè)是責(zé)任主體，落實(shí)兩個(gè)責(zé)任主體是一切安全生產(chǎn)和安全監(jiān)管工作的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！栋踩a(chǎn)法》也明確要求建立“政府監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)、職工參與、行業(yè)自律、群眾監(jiān)督”的工作機(jī)制。在這其中，政府監(jiān)管要遵循“法無(wú)授權(quán)不能為”，企業(yè)負(fù)責(zé)則可以“法無(wú)禁止皆可為”。在法治環(huán)境下，企業(yè)自主行為不斷增加而政府監(jiān)管日趨精簡(jiǎn)是必然趨勢(shì)。所以，在一定程度上說(shuō)，企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任要遠(yuǎn)比政府履行好監(jiān)管主體責(zé)任重要而緊迫。

　　安全生產(chǎn)工作的隱性特征和生產(chǎn)安全事故發(fā)生的必然聯(lián)系，使得安全監(jiān)管工作不應(yīng)該用量化指標(biāo)來(lái)衡量，但生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)卻是各級(jí)安全生產(chǎn)考核評(píng)判體系的重要內(nèi)容。雖然近年來(lái)該體系不斷調(diào)整完善，但用量化指標(biāo)來(lái)考核評(píng)定無(wú)法量化的安全監(jiān)管工作依然是絕對(duì)主體。正如失職要追責(zé)，但盡職卻無(wú)法免責(zé)，因?yàn)楸M職的條件、范圍、標(biāo)準(zhǔn)等并沒(méi)有明確規(guī)定。這也造成了只要發(fā)生生產(chǎn)安全事故，分管安全生產(chǎn)的相關(guān)人員和安監(jiān)部門人員就不可避免地受到責(zé)任追究，事故級(jí)別越高，追究的人員級(jí)別越高、處理越重。這種看不見(jiàn)卻無(wú)法掙脫的無(wú)形壓力使得各級(jí)不得不頻頻越位，面對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)，不是通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)督促規(guī)范，而是“企業(yè)不急政府急、企業(yè)不抓政府抓”，通過(guò)頻頻開(kāi)會(huì)、發(fā)文、大檢查等形式體現(xiàn)重視，也是希望以這些看得見(jiàn)的形式來(lái)規(guī)避責(zé)任。但即便如此，只要發(fā)生生產(chǎn)安全責(zé)任事故便對(duì)分管人員追責(zé)，使得“管的不愿管、干的不愿干”成為不爭(zhēng)事實(shí)。相比之下，有的企業(yè)正可以以“經(jīng)濟(jì)下行壓力大”、“納稅招商大戶”等為由將安全生產(chǎn)順勢(shì)推給政府，甚至連發(fā)生事故后的賠償?shù)壬坪笠惨徊⒆屨駟?，這不能不說(shuō)是“兩個(gè)主體責(zé)任”的嚴(yán)重錯(cuò)位。

　　當(dāng)前，安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)不可謂不完善，但這其中相當(dāng)部分是重復(fù)和強(qiáng)調(diào)，有的甚至是有悖法律意志的一廂情愿。如有些地方出臺(tái)規(guī)定，將企業(yè)抓安全生產(chǎn)工作應(yīng)該抓什么、怎么抓、抓到什么程度都一一予以明確，對(duì)違反規(guī)定的動(dòng)輒搞“上限處罰”。如此，看似作為監(jiān)管主體的政府煞費(fèi)苦心，但實(shí)際上是喧賓奪主。試想，企業(yè)的性質(zhì)、規(guī)模、特點(diǎn)各不相同，又如何能通過(guò)法律法規(guī)的形式實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的“標(biāo)準(zhǔn)化”、“統(tǒng)一化”。

　　對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，安全生產(chǎn)和企業(yè)的生產(chǎn)、質(zhì)量、銷售等工作一樣，都應(yīng)當(dāng)屬于自主行為。就是說(shuō)，在法律的約束規(guī)范內(nèi)，企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)工作同樣要遵循“法無(wú)禁止皆可為”、“法有授權(quán)必須為”。當(dāng)然，企業(yè)也必須要為這種自主的后果負(fù)責(zé)。如一家商店，在取得相關(guān)經(jīng)營(yíng)許可后，完全可以在合法的前提下自主選擇經(jīng)營(yíng)何種商品、采取何種經(jīng)營(yíng)方式。經(jīng)營(yíng)得當(dāng)則商店獲利，經(jīng)營(yíng)失誤商店受損乃至倒閉，這無(wú)可厚非，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的必然后果。安全生產(chǎn)工作同樣如此，企業(yè)在遵守相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，可以采取加大教育培訓(xùn)力度提高全員安全意識(shí)杜絕事故發(fā)生，也可以投巨資進(jìn)行技術(shù)改造甚至“機(jī)械化減人、自動(dòng)化換人”來(lái)減少事故對(duì)人的傷害，這些方法措施只要能達(dá)到安全生產(chǎn)的目的，都不應(yīng)該被硬性統(tǒng)一。只有讓企業(yè)真正把自己當(dāng)成安全生產(chǎn)工作的“主人翁”，知道安全是自己的安全，真正調(diào)動(dòng)起積極性、主動(dòng)性去采取各種措施，而不是政府絞盡腦汁開(kāi)會(huì)、發(fā)文、大檢查，“兩個(gè)責(zé)任主體”才能各司其職，各盡其能，安全監(jiān)管工作才能回到理性、科學(xué)、規(guī)范的軌道，即便發(fā)生了重特大事故，也不至于人人自危又人心惶惶，才可能有條件、有心境、有目的的通過(guò)事故發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、剖析原因、制定措施，從而不斷堵塞漏洞，建成長(zhǎng)效機(jī)制。