當(dāng)前農(nóng)村正處在社會(huì)矛盾的凸顯期。一方面社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)集體與個(gè)人、個(gè)人與個(gè)人之間的利益沖突增多；另一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)傳統(tǒng)的道德觀念滑坡，人們之間互信互諒的基礎(chǔ)相對(duì)弱化，然個(gè)體的民主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。由此導(dǎo)致社會(huì)矛盾層出不窮，而解決矛盾相比過(guò)去更顯復(fù)雜。出現(xiàn)利益沖突時(shí)，農(nóng)民又往往選擇信訪來(lái)解決。
一、農(nóng)民選擇信訪的原因分析
近年來(lái)，群眾通過(guò)上訪解決矛盾糾紛的比例居高不下。在法律法規(guī)不斷健全，基層民主快步推進(jìn)的時(shí)代，許多矛盾糾紛本可通過(guò)正常的司法或人民調(diào)解途徑解決，但群眾為何偏好上訪呢？筆者以為，主要有以下幾個(gè)原因：
（一）農(nóng)民群眾的“清官情結(jié)”。中國(guó)幾千年的封建歷史告訴人們，要想沉冤昭雪，唯有“青天包大人”。雖然現(xiàn)在早已進(jìn)入現(xiàn)代法治社會(huì)，但群眾的“清官情結(jié)”依然存在。目前充塞熒屏的電視劇多是此類(lèi)題材，客觀上起到了負(fù)面教育作用。由此，碰到矛盾糾紛一時(shí)難以解決的時(shí)候，就要見(jiàn)“大官”，期待“青天”來(lái)快速裁決。
（二）信訪體制的示范效應(yīng)。我們的信訪體制是屬地管理原則，“看好自己的門(mén)、管好自己的人”。發(fā)生上訪后的政策是“人要帶走，事要解決”。這些制度對(duì)于增強(qiáng)下級(jí)的工作責(zé)任，避免出現(xiàn)官僚作風(fēng)和不公平現(xiàn)象有很大作用。但另一方面也給下級(jí)的工作增加了壓力?，F(xiàn)在的群眾已非常了解我們的信訪體制，擇機(jī)上訪、以上訪來(lái)要挾基層政府是常用策略?！安还苡欣頍o(wú)理，上訪不會(huì)不利”。上訪以后問(wèn)題得到解決的例子也不少，這些都給群眾起到了示范作用。人們總是相信“閻王好見(jiàn)，小鬼難纏”，不管政策法律如何規(guī)定，要求解決的事情合不合理，只要驚動(dòng)“大官”，也許柳暗花明？
（三）司法制度的尷尬無(wú)奈?！把瞄T(mén)八字朝南開(kāi)，有理無(wú)錢(qián)莫進(jìn)來(lái)”，這是封建社會(huì)司法現(xiàn)象的寫(xiě)照。如今，雖然社會(huì)制度發(fā)生本質(zhì)變化，但打官司依然需要成本。一般民事訴訟，起步成本在千元以上，尚不包括舉證成本，訴訟標(biāo)的越大，成本越高。群眾遇到人身或利益侵害等涉法糾紛時(shí)，一般不會(huì)積極尋求法律維權(quán)，首先想到的依然是政府。農(nóng)村人認(rèn)為“法院不能進(jìn)、醫(yī)院不能進(jìn)、養(yǎng)老院不能進(jìn)”，所謂“三不進(jìn)”。一方面認(rèn)為打官司不吉利，另一方面覺(jué)得打官司不合算。事實(shí)上如果標(biāo)的在兩三千左右的案子通過(guò)訴訟來(lái)解決確實(shí)不合算，最后往往是贏了官司輸了錢(qián)。另外，許多安全生產(chǎn)事故、交通事故的賠償，通過(guò)上訪后調(diào)解處理的數(shù)額一般都會(huì)高于訴訟解決的數(shù)額。群眾怎么會(huì)不選擇上訪呢？
（四）村民自治的能力局限。村級(jí)人民調(diào)解組織，長(zhǎng)期以來(lái)是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，許多矛盾糾紛在村一級(jí)得到化解。但隨著社會(huì)的發(fā)展和矛盾糾紛出現(xiàn)的許多新情況、新問(wèn)題、新特征，對(duì)調(diào)解工作人員的素質(zhì)要求也越來(lái)越高。村級(jí)調(diào)解組織越來(lái)越力不從心。特別是實(shí)行村委普選以后，調(diào)解方面的人才更難兼顧。選上來(lái)的村委委員不一定能調(diào)解，能調(diào)解的又不一定選得上。行政村規(guī)模調(diào)整以后，村干部職數(shù)又受到限制。結(jié)果產(chǎn)生調(diào)解主任不懂調(diào)解，調(diào)解委員不愿調(diào)解，調(diào)解組織形同虛設(shè)的現(xiàn)象。夏履鎮(zhèn)普遍情況是糾紛直接由村支書(shū)調(diào)解，調(diào)處不成就移交到鎮(zhèn)。第一道防線的作用從而弱化。
二、現(xiàn)階段農(nóng)村信訪的主要內(nèi)容
所有信訪的根源都是利益之爭(zhēng)。近年來(lái)，縱觀我鎮(zhèn)的信訪問(wèn)題，大多集中在征地拆遷、違章建房、勞資工傷、村務(wù)管理、環(huán)境污染等方面。重點(diǎn)可以歸納為以下三方面：
（一）土地問(wèn)題。也就是土地承包關(guān)系調(diào)整或土地使用權(quán)不確定而導(dǎo)致的矛盾。一是土地征用產(chǎn)生的矛盾。土地延包30年政策確立后，因公共設(shè)施建設(shè)用地、工業(yè)用地征用而進(jìn)行的地塊調(diào)整和承包地征用引發(fā)的矛盾逐漸增多。不少農(nóng)民一方面輕農(nóng)重工，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中獲得豐厚回報(bào)，另一方面對(duì)政府征用土地漫天要價(jià)，百般阻擾（因無(wú)限適用“公共利益需要”征用土地和征用補(bǔ)償過(guò)低除外）。由此產(chǎn)生的信訪多是群體性事件。二是建房產(chǎn)生的矛盾。農(nóng)村土地歸集體所有，集體所有就是人人都有份，但也等于“人人沒(méi)有，誰(shuí)占誰(shuí)有”。這是土地產(chǎn)權(quán)不明晰造成的矛盾。有許多村內(nèi)雜地使用權(quán)屬不清，錯(cuò)綜復(fù)雜，要使用非常困難。這塊是張三的自留地，那塊是李四的老宅基地，要使用就得買(mǎi)。農(nóng)戶建房用地都是私下與人調(diào)劑，買(mǎi)賣(mài)土地早已成為現(xiàn)實(shí)，而且價(jià)格越漲越高。作為管理者，村委根本無(wú)能為力，無(wú)法統(tǒng)籌使用。由此產(chǎn)生農(nóng)民建房難的矛盾非常突出。同時(shí)，隨著土地的增值，農(nóng)民違章建房十分普遍，或少批多建，或未批先建。當(dāng)絕大多數(shù)人都違法的時(shí)候，要么法律需要修改，要么違法難以追究。所謂法不責(zé)眾。因違章建筑而導(dǎo)致農(nóng)戶間利益沖突最為突出，成為社會(huì)矛盾的主要因素。
（二）勞資問(wèn)題。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷壯大和發(fā)展，大量外來(lái)務(wù)工人員涌入夏履。2004年外來(lái)人員8361人，2007年達(dá)到17272人，三年間增長(zhǎng)了一倍。他們?yōu)橄穆牡慕?jīng)濟(jì)建設(shè)立下了汗馬功勞。但勞資雙方的糾紛也日益增多，有些甚至引發(fā)大規(guī)模的上訪。近三年來(lái)，勞資糾紛的比例一直較高，05年發(fā)生162件，占總受理案件的33.3％，06年105件，占27.4％，07年97件，占23％。造成糾紛的原因，主要是勞資雙方的勞動(dòng)法律意識(shí)淡薄，特別是一些規(guī)模以下企業(yè)，用工不簽合同，隨意克扣加班，長(zhǎng)期拖欠工資，不交工傷保險(xiǎn)。一旦職工跳槽、形勢(shì)不好倒閉、發(fā)生工傷事故等，就不可避免地產(chǎn)生許多矛盾而引發(fā)信訪?？梢哉f(shuō)，勞資糾紛是夏履鎮(zhèn)發(fā)生集體上訪的主要領(lǐng)域。
（三）干部問(wèn)題。農(nóng)村的信訪問(wèn)題，與村干部還有很大關(guān)系。村組織戰(zhàn)斗力強(qiáng)，信訪就少。反之，信訪也多。一是村干部不負(fù)責(zé)造成的。對(duì)群眾漠不關(guān)心，辦事拖沓，工作能力弱，沒(méi)有威信和魄力，群眾有矛盾，小事拖著不解決，矛盾激化了又無(wú)力解決，向上一推了之。二是村干部不和造成的。支部書(shū)記與村委主任不和，責(zé)任你推我讓?zhuān)谀銚屛見(jiàn)Z，工作互相拆臺(tái)?！昂萌恕睜?zhēng)著做、“惡人”讓著做，群眾也分成幾派，派系間矛盾復(fù)雜。這樣的村往往信訪不斷。三是村干部不公造成的。處事先考慮三親六眷，再考慮選民勢(shì)力，解決問(wèn)題偏強(qiáng)瞞弱。做事不公開(kāi)，說(shuō)起民主就頭疼。這樣的村往往在村務(wù)管理和干部作風(fēng)上產(chǎn)生信訪。
三、對(duì)策措施
分析以上群眾上訪原因和訴求的主要問(wèn)題，要做好新時(shí)期的信訪工作，必須從以下幾方面入手：
（一）要抓好源頭預(yù)防。矛盾糾紛“防為上，調(diào)次之。救為下”。所有信訪產(chǎn)生的源頭是“公平”二字。要在預(yù)防上下功夫，盡量減少社會(huì)不公現(xiàn)象，事先平衡各方利益，最大限度地降低信訪問(wèn)題的產(chǎn)生，這是信訪工作的重點(diǎn)。在源頭預(yù)防上，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：
1、管理民主?！肮芾砻裰鳌笔切罗r(nóng)村建設(shè)二十字要求之一，農(nóng)民要民主，農(nóng)民要權(quán)利。在信息高度靈通的時(shí)代，如果還要瞞著群眾做事，無(wú)異于掩耳盜鈴。因此不斷加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和“一事一議”制度，大力推廣“夏履程序”，切實(shí)保障農(nóng)民參與管理和監(jiān)督村務(wù)的權(quán)力，才能減少群眾信訪。我鎮(zhèn)自2003年逐步推行“夏履程序”管理模式以來(lái)，至今未發(fā)生一起涉及現(xiàn)任干部財(cái)務(wù)或作風(fēng)方面的矛盾和信訪。
2、嚴(yán)肅法規(guī)。違規(guī)要處理，執(zhí)法要平等。不使老實(shí)人吃虧，不讓刁蠻人便宜。在矛盾比較集中的違章建筑和勞資糾紛上，尤其如此。在違章建筑問(wèn)題上，在嚴(yán)格土管城建方面管理法規(guī)的同時(shí)，要針對(duì)農(nóng)村實(shí)際考慮農(nóng)民附房建設(shè)上的管理規(guī)定，統(tǒng)一政策。在住房建設(shè)上必須加強(qiáng)建設(shè)中的動(dòng)態(tài)管理，增強(qiáng)城建監(jiān)察力度，避免因違章導(dǎo)致鄰里矛盾和群眾對(duì)政府的不滿。在勞資問(wèn)題上也同樣，勞動(dòng)法頒布已12年，新勞動(dòng)法又于去年頒布，其他相應(yīng)法規(guī)也非常完善，但違反勞動(dòng)法律法規(guī)十分平常。簽訂勞動(dòng)合同、按月發(fā)放工資、限制勞動(dòng)時(shí)間等這些基本的規(guī)定都執(zhí)行不了，糾紛和信訪怎么會(huì)少呢？因此執(zhí)法嚴(yán)明才是解決問(wèn)題的根本之道。針對(duì)欠薪問(wèn)題，可以考慮建立工資保證金制度，以增強(qiáng)欠薪案件處理的主動(dòng)性。
3、加強(qiáng)普法。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的普法教育，特別是要宣傳與農(nóng)民相關(guān)的《土地管理法》、《村民委員會(huì)組織法》、《勞動(dòng)法》以及《信訪條例》等法律法規(guī)。要利用各種形式和途徑，加大普法教育的力度，讓群眾知法懂法用法，增強(qiáng)依法維權(quán)意識(shí)，減少無(wú)理信訪和無(wú)序信訪。
（二）要規(guī)范信訪制度。按照《信訪條例》的規(guī)定，抓好信訪規(guī)范化建設(shè)，落實(shí)各項(xiàng)制度，逐步引導(dǎo)群眾依法信訪，有序信訪，文明信訪。
1、信息摸排制度。堅(jiān)持每月2次不穩(wěn)定因素摸排，將摸排范圍擴(kuò)大到企業(yè)，做到上下溝通，信息靈通。村、企業(yè)要充實(shí)信訪信息員隊(duì)伍，及時(shí)通報(bào)情況。以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及早介入，努力把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。
2、分析調(diào)處制度。堅(jiān)持維穩(wěn)聯(lián)席會(huì)議制度，定期分析不穩(wěn)定因素，各方配合，群策群力，研究方案，落實(shí)責(zé)任。對(duì)疑難信訪案件進(jìn)行聯(lián)合調(diào)處。村一級(jí)可探索黨員代表參與調(diào)解模式，利用各種關(guān)系平息事態(tài)。實(shí)行糾紛調(diào)解獎(jiǎng)勵(lì)制度，提高村級(jí)調(diào)解人員工作積極性。
3、信訪終結(jié)制度。規(guī)范信訪受理和終結(jié)制度，對(duì)確實(shí)屬于無(wú)理信訪或無(wú)法解決的信訪，要使用終結(jié)程序告知。上下級(jí)之間應(yīng)通報(bào)終結(jié)的信訪事項(xiàng)。下級(jí)終結(jié)的信訪到上級(jí)上訪的，在審查確認(rèn)后應(yīng)作出不予受理的決定。對(duì)于涉法信訪，要在終結(jié)的同時(shí)，告知上訪人到正確渠道反映。
（三）要強(qiáng)化基層職能。增強(qiáng)鎮(zhèn)村兩級(jí)解決信訪問(wèn)題的能力，健全工作機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)配足工作人員。明確工作職責(zé)，提高工作水平。
1、提高鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)水平。加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)綜治中心人員的培訓(xùn)，經(jīng)常開(kāi)展交流學(xué)習(xí)，豐富工作經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)本領(lǐng)?？梢杂嗅槍?duì)性地實(shí)行到法庭旁聽(tīng)民事案件審理過(guò)程。鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)招考法律專(zhuān)業(yè)的公務(wù)員，充實(shí)到綜治中心，免費(fèi)為群眾提供法律咨詢和服務(wù)，降低群眾司法成本，引導(dǎo)更多群眾通過(guò)法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益，減少涉法信訪的發(fā)生。
2、提高村級(jí)調(diào)處能力。強(qiáng)化村調(diào)解組織職能，規(guī)范村級(jí)調(diào)解工作制度、流程，充實(shí)調(diào)委會(huì)工作人員，聘請(qǐng)懂得調(diào)解、熱心調(diào)解，威望較高的老干部、老黨員擔(dān)任業(yè)余調(diào)解員，鎮(zhèn)綜治工作中心要經(jīng)常對(duì)村調(diào)委會(huì)工作進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)，提高他們獨(dú)立處理問(wèn)題的能力。
群眾以上訪來(lái)尋求問(wèn)題的解決，這是群眾的權(quán)利和自由。保證信訪渠道的暢通和做好信訪工作是建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。分析農(nóng)村信訪的原因和特點(diǎn)，筆者以為，只要抓好以上工作措施，推進(jìn)信訪工作法制化、規(guī)范化建設(shè)，同時(shí)探索各種途徑的法律服務(wù)和援助，維護(hù)社會(huì)公平和正義，就能做好新時(shí)期的信訪工作，減少群眾上訪行為，從而為我鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

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