摘  要   闡述了我國煤礦安全生產的現(xiàn)狀，全面分析了影響煤礦安全生產的主要因素，提出了要構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業(yè)體系，必須加強行業(yè)管理，落實企業(yè)安全生產主體責任；嚴格辦礦標準，理順辦礦體制；強化人才培養(yǎng)，提高職工隊伍整體素質；實施“科技興安”，提高礦井安全裝備水平；優(yōu)化煤炭產業(yè)結構，提高煤炭行業(yè)整體水平。
        關鍵詞  煤礦  安全生產  科學發(fā)展觀  “和諧社會”新型煤炭工業(yè)體系
       
        黨的十六屆三中全會明確提出：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的我國是世界上少數(shù)以煤炭為主要能源的國家之一，煤炭在一次能源消費中所占比例一直在2／3以上，2004年產煤19.56億噸，占世界的43%①。但長期以來，我國煤礦安全生產狀況不好，事故多、傷亡大、經濟損失嚴重，尤其是重、特大事故頻繁發(fā)生，不僅使國家財產和人民群眾生命安全遭受很大損失，而且嚴重影響了煤炭工業(yè)的健康發(fā)展。如何有效地遏制煤礦重、特大傷亡事故的發(fā)生，已成為煤炭行業(yè)實踐“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀和構建“和諧社會”進程中急需盡快解決的問題。
        一、我國煤礦安全生產的現(xiàn)狀
        對煤礦安全生產工作，黨中央、國務院及各級黨委、政府歷來高度重視，特別是近一個時期以來，相繼采取一系列重大舉措，改革完善煤礦安全監(jiān)管體制、加強煤礦安全生產法制建設、深化煤礦安全整治、加大政策扶持力度、加強對煤礦安全生產的監(jiān)督檢查等，使煤礦安全生產工作得到了切實的加強和改進，全國煤礦安全生產狀況總體上呈現(xiàn)相對穩(wěn)定的態(tài)勢。盡管如此，由于我國煤礦生產力水平低下，煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)仍居高不下,百萬噸死亡率明顯高于世界主要產煤國家水平，重、特大事故還沒有得到有效控制，與科學發(fā)展的要求、構建和諧社會的目標還有很大差距。
        1、煤礦死亡人數(shù)多。長期以來，我國煤礦每年因工死亡都在萬人以上。1990－2004年累計死亡97754人，年均6517人；2004年死亡6027人，占世界煤礦死亡總人數(shù)的80%。與之形成鮮明對比的是，從1990年開始，國際上煤礦死亡人數(shù)大幅度下降，2003年至今澳大利亞煤礦實現(xiàn)了零死亡。
        2、百萬噸死亡率高。解放初期至“十年浩劫”期間，我國煤礦百萬噸死亡率長期在10人之上，1960年達17.61人。進入二十世紀后開始逐年下降，年均降幅0.75人。2004年達到3.08人，創(chuàng)歷史最好水平，但仍居世界第一位，是美國的100倍，南非的30倍，印度的10倍。
        3、“三個多發(fā)”的特點明顯。一是重特大事故多發(fā)。新中國成立以來，全國煤礦共發(fā)生一次死亡百人以上的礦難21起，死亡3456人；2004年發(fā)生特大事故42起，死亡1008人，平均8.6天一起，死亡24人。二是小煤礦事故多發(fā)。我國小煤礦產量約占全國總產量的1/3，而事故死亡人數(shù)卻占全國死亡總人數(shù)的2/3多。2004年，小煤礦死亡人數(shù)占全國煤礦死亡總人數(shù)的73%。三是瓦斯和水災事故多發(fā)。我國煤礦因瓦斯爆炸等事故造成的死亡人數(shù)約占死亡總人數(shù)的80%，每年直接經濟損失高達7.5億元；在過去的20多年里，全國有250多個礦井被淹，死亡1700多人，經濟損失350多億元人民幣。
        4、經濟損失慘重。在工礦商貿企業(yè)中，三分之一以上的事故、近一半的重大事故和四分之三的特大事故，均發(fā)生在煤礦。全國煤礦一年因傷亡事故和職業(yè)病造成的經濟損失，相當于原國有重點煤礦年銷售收入的5%。
        5、社會和政治影響惡劣。煤礦事故的頻繁發(fā)生，已經成為各級黨委、政府的心腹之患，成為人民群眾及社會各界關注的熱點，也成為西方國家對我國實施人權攻擊的焦點。從這個意義上看，安全生產不僅是個重大的經濟問題、社會問題，更是關系國家和政府形象、關系黨和人民的血肉關系、關系黨的執(zhí)政能力的重大政治問題。
        二、我國煤礦安全問題突出的主要原因
        安全事故多發(fā)，從社會經濟的發(fā)展規(guī)律看，是工業(yè)化進程中必然的一段。在農業(yè)經濟為主時期和工業(yè)化初期，生產傷亡事故較少。隨著工業(yè)化進程的加快，事故也呈快速上升趨勢。進入工業(yè)化后期階段，事故開始大幅度下降，安全狀況明顯好轉。美國等世界發(fā)達國家社會經濟發(fā)展進程，已經印證了這一點。美國上世紀前30年，煤礦每年事故死亡2000-3000人，百萬噸死亡率曾經高達8.37。除此之外，煤礦行業(yè)在我國屬高危行業(yè)，受經濟發(fā)展水平的影響和自然條件的制約，影響安全生產的因素更多。
        首先，我國煤礦受自然災害威脅嚴重。與美、澳以露天礦為主、全機械化開采不同的是，我國煤礦多為井工開采，其產量占煤炭總產量的95%，受各種自然災害威脅嚴重。一是受瓦斯威脅嚴重。我國大中型煤礦中，高瓦斯礦井占20.34%，小型礦井中占15%左右。尤其是隨著開采深度的不斷增加和開采強度的不斷增強，煤與瓦斯突出的危險性不斷增加，突出威脅區(qū)域不斷擴大。二是受煤塵爆炸威脅嚴重。國有重點煤礦中，有532處煤礦的煤塵具有爆炸危險性，占87.37%。三是受自然發(fā)火威脅嚴重。國有重點煤礦中，有288處煤礦的煤層具有自然發(fā)火危險，占47.29%；安全重點監(jiān)控的企業(yè)中，有269處煤礦的煤層具有自然發(fā)火危險，占64.6%。四是受動力災害與熱害威脅嚴重。國有重點煤礦中，有27處煤礦具有沖擊地壓危險性，占5.13%；約有70多處礦井工作面氣溫超過26℃，最高達40℃。
        其次，煤炭工業(yè)長期負重爬坡，各種深層次矛盾和問題開始集中顯現(xiàn)。一是安全保障能力低。目前，我國有安全保障的煤炭生產能力約為12.5億噸。在2004年全國19.56億噸煤炭產量中，約有7億噸是在不具備安全生產條件下生產出來的，其中相當一部分是非法違規(guī)生產的煤炭。經過幾十年的開采，許多國有煤礦已經進入衰老期，主要生產設備老化、超期服役的約占三分之一。二是技術裝備和技術管理水平低。我國煤礦生產力發(fā)展水平極不均衡，既有達到或接近世界先進水平的現(xiàn)代化大煤礦，也有條件較差的中小型礦井。目前全國采煤機械化程度僅為45%。為數(shù)相當多的小煤礦，技術手段和開采方式落后，資源浪費嚴重，傷亡事故多發(fā)。三是員工隊伍素質低。工程技術人員嚴重短缺。據(jù)調查，30萬噸以上的大中型煤礦中，大專以上文化程度的占5.44%，高級工程技術人員占3‰；30萬噸以下的小型煤礦中，中專以上職工平均不到3人。中國煤炭教育協(xié)會反映，中國礦業(yè)大學等9所原煤炭院校，1999－2002年只培養(yǎng)了1454名地礦類專業(yè)畢業(yè)生，其中不少人還不愿意到煤礦，不愿意到生產一線，每年到煤礦工作的不足100人。據(jù)2001年的調查，我國96%的煤礦缺乏機電專業(yè)人才，88%的煤礦缺乏采礦專業(yè)人才，通風安全、防突等人才更缺乏。用工制度改革以來，大量農民工、臨時工進入煤礦，逐步成為井下一線的主力。特別是小煤礦，工人流動性大，常常不培訓就下井上崗。這部分人的紀律觀念、安全意識、技術水平等方面都需加強培養(yǎng)，違反勞動紀律、違章作業(yè)和違規(guī)操作現(xiàn)象相當普遍，直接威脅安全生產。四是產業(yè)集中化程度低。2004年全國各類煤礦的25236處礦井，平均每處礦井僅7.75萬噸。原國有重點、國有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三大類煤礦的平均年產規(guī)模，分別為129萬噸、15萬噸和3.15萬噸。目前世界上先進的產煤國家，都通過發(fā)展大公司、大集團，一方面形成相對壟斷的市場競爭格局；另一方面也促進了現(xiàn)代化大生產，大大提高了煤礦安全保障水平。目前，美國前4家煤炭企業(yè)市場占有程度為47%，澳大利亞前5家煤炭企業(yè)占有度為72%，南非前4家煤炭企業(yè)占有度為62%。而我國神華、大同、山西焦煤、兗礦、中煤能源、淮南、平頂山和開灤等8家特大型、大型煤炭企業(yè)，占全國煤炭產量的比重，共計也只有20%左右。五是煤礦企業(yè)總體稅負高，歷史包袱重，安全欠賬大。國家在相當長一個時期內對煤炭實行壟斷經營和礦產品價格剪刀差?，F(xiàn)行增值稅計征辦法沒有體現(xiàn)煤礦的特殊性,稅制改革后，煤炭產品增值稅實際稅負增加6個百分點以上，每年多交增值稅100多億元。目前煤礦企業(yè)算術平均綜合稅率為14.65%，是全國工業(yè)總體稅負水平的兩倍，高出國際同行業(yè)水平近6個百分點。煤礦企業(yè)大多地處偏僻地區(qū)，比其他工業(yè)企業(yè)承擔更重的“辦社會”職能，尤其是大礦、老礦人員多，歷史包袱沉重，新增效益主要用于補還職工欠賬，安全上的欠賬補還不多。再加上隨著資源的枯竭，采場向深部、淺部、構造復雜區(qū)、自然災害威脅嚴重區(qū)轉移，不安全因素越來越多，安全投入需求越來越大。據(jù)統(tǒng)計，目前僅國有煤礦安全欠賬就高達505億元。
        第三，煤炭需求增加推動了煤礦超能力生產。近年來，我國經濟持續(xù)快速發(fā)展，能源需求量與日俱增，而粗放的經濟增長方式和高能耗的產業(yè)結構，加劇了煤炭供需緊張。在這種形勢下，要求煤炭工業(yè)維持較高產出，煤礦普遍超能力開采。超能力開采目前已經成為全國煤炭工業(yè)增加產出的主要手段之一，由于對此估計不足，缺乏有效應對，使之也成為我國煤礦各種事故的導火索之一。
        另外，煤炭企業(yè)下放到地方后，隨著政府管理體制改革，煤炭行業(yè)管理弱化，安全監(jiān)管體制不順，對安全生產的重要性認識不到位。一是煤炭行業(yè)管理弱化。1999年，我國煤礦安全管理體制調整后，部分省、市、縣煤礦管理部門被撤銷、并轉或降格，各級煤礦管理部門不同程度地存在規(guī)格低、專業(yè)人員缺、監(jiān)管力量不足等問題，使煤炭行業(yè)管理弱化，綜合管理缺位，造成煤礦安全監(jiān)管、發(fā)展規(guī)劃、勘探開發(fā)不能統(tǒng)籌考慮，嚴重影響了煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。另外，煤炭管理部門職能交差重疊，責、權、利不統(tǒng)一，互相牽制制約，難以形成合力，影響了管理工作效率，削弱了部門工作人員的積極性和責任感，難免出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，使煤礦安全管理缺乏權威性，決策缺乏科學性，工作缺乏高效性。二是煤礦安全監(jiān)管體制不順，機制不完善，適應社會主義市場經濟要求的安全監(jiān)管體制和長效機制尚未形成。國家監(jiān)察、地方監(jiān)管的體制在實際工作中，存在職能交叉、權責不明、多頭執(zhí)法的問題。煤礦安全生產涉及多個部門、多個證照，這些部門在證照管理和監(jiān)督執(zhí)法等方面統(tǒng)籌協(xié)調不夠，聯(lián)合執(zhí)法機制沒有形成，難以形成合力。經濟管理與安全監(jiān)管缺乏協(xié)調機制，有的地方管安全的要求停產整頓，而管經濟的要求保證產量，部門之間互不通氣，造成經濟管理和安全監(jiān)管脫節(jié)。安全監(jiān)管力量不足，監(jiān)管部門忙于事故處理和突擊檢查，對吸取事故教訓、加強事前防范、防止同類事故反復發(fā)生，缺乏超前預防措施。三是對安全生產重要性的認識不到位。長期以來，安全生產在經濟社會發(fā)展中的重要地位沒有得到應有的重視，安全生產還沒有納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。一些地方領導只重生產，輕視安全，把安全生產工作停留在口頭上、會議上、文件上，貫徹實施安全生產法嚴格不起來、落實不下去。一些企業(yè)負責人沒有把維護職工生命安全放在第一位，受利益驅動突擊蠻干，強迫職工超強度勞動，甚至進行奴役性生產。不少職工也缺乏安全生產知識和自我保護意識，不能運用法律手段保障自己的合法權益。
        三、對策與建議
        黨的十六屆三中全會提出：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展”；黨的十六屆五中全會又進一步提出：“要堅定不移地以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經濟社會發(fā)展全局，堅持以人為本，轉變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質量，把經濟社會發(fā)展切實轉入全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的軌道”，這都為促進我國煤炭工業(yè)的健康發(fā)展指明了方向。特別是最近國務院下發(fā)了《關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，其核心內容，就是全面落實科學發(fā)展觀，構建與社會主義市場經濟體制相適應的新型煤炭工業(yè)體系②，這更為煤炭工業(yè)的發(fā)展確立了思路與目標。科學發(fā)展觀，首先是以人為本的安全發(fā)展觀；構建新型煤炭工業(yè)體系,就是發(fā)展先進生產力,堅持節(jié)約生產、清潔生產、安全生產,實現(xiàn)經營方式從粗放型向集約型轉變,從業(yè)人員由較低素質向高素質轉變,安全生產從被動監(jiān)管型向本質安全型轉變，實現(xiàn)煤炭工業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，從而也在根本上解決安全生產問題。
        （一）加強行業(yè)管理，落實企業(yè)安全生產的主體責任。這是抓好煤礦安全生產的根本舉措。一是國家盡快組建國家煤炭工業(yè)部，管理協(xié)調煤炭經濟運行，研究制定煤炭法規(guī)、制度、規(guī)劃、標準并組織實施，解決煤炭行業(yè)發(fā)展過程中的問題；負責煤礦的安全生產工作，逐步提高安全生產水平；制定并實施煤炭資源利用開發(fā)標準及規(guī)劃，提高全國煤炭資源利用水平，全面促進煤炭工業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。二是地方要盡快建立統(tǒng)一高效、責權對等、上下理順的煤礦管理體制。提升煤炭管理部門的地位，明確職責，健全機構，強化職能，做到管安全必須管生產。加強煤礦監(jiān)管隊伍建設，積極解決編制、經費、辦公場所、車輛、工資等問題，為其創(chuàng)造良好的工作條件。強化煤礦安全監(jiān)管職能，明確職責，理順關系，壓死責任，確保煤礦監(jiān)管體制的良性運行。三是企業(yè)要全面落實安全生產主體責任。煤礦企業(yè)不僅是市場經濟的主體，而且是安全生產的責任主體③，必須建立健全安全生產責任體系，明確崗位安全責任制，并制定相應的監(jiān)督保證措施，確保各崗位責任落到實處。
        （二）嚴格辦礦標準，理順辦礦體制。按照“建大、改中、關小”的原則，一方面，結合深化煤礦安全專項整治，繼續(xù)淘汰那些技術落后、布局不合理、不符合安全標準、不符合環(huán)保要求、浪費資源和不具備安全生產條件的小煤礦，堅決取締違法經營的小煤礦。在解決小煤礦無序開采、違法違規(guī)生產問題的同時，解決我國煤礦數(shù)量過多、集中度過低的問題。另一方面，對小煤礦進行整頓規(guī)范、聯(lián)合改造。充分發(fā)揮市場機制作用，加快中小型煤礦的整頓、改造和提高，整合煤炭資源，實行集約化開發(fā)經營。鼓勵大型煤炭企業(yè)兼并改造中小煤礦，鼓勵資源儲量可靠的中小煤礦實行聯(lián)合改造。同時，嚴格新建煤礦標準，提高煤炭生產準入門檻，不再建設年設計生產能力30萬噸以下的小煤礦。
        （三）強化人才培養(yǎng)，提高干部職工隊伍的整體素質。按照煤炭行業(yè)對人才的客觀需求，一方面，國家要采取特殊政策，大力發(fā)展煤炭高等教育，擴大大中專院校采礦專業(yè)的招生規(guī)模。同時，制定相關激勵政策，吸引更多的有識之士投入煤炭行業(yè)，以人才促安全，以安全攬人才，盡快解決技術人才斷層和青黃不接的局面，逐步改善煤礦的知識結構，為安全生產奠定人才基礎。另一方面，煤炭管理部門和企業(yè)要加強干部職工的培訓工作，提高煤礦干部職工隊伍的安全意識、管理水平和科學文化技術素質。對煤礦法人代表、礦長，沒有經過安全培訓并考核合格的，不能頒發(fā)資格證書；加強新工人崗前安全教育培訓，推行入井人員資格證制度，不具備相應學歷，未經培訓合格人員不準下井作業(yè)。
        （四）實施“科技興安”，提高礦井安全裝備水平一是組織科研攻關。充分發(fā)揮科研機構、大專院校及其專家學者的作用，整合和壯大安全科技資源，圍繞礦井水、火、瓦斯、煤塵、頂板等防治技術、大采深礦井開采及熱害防治技術、沖擊地壓防治技術、大型機電設備在線監(jiān)測技術、井上下緊急呼叫系統(tǒng)技術、綠色開采工藝技術、提高煤炭資源回收率技術、煤炭液化及煤化工多聯(lián)產技術、潔凈煤利用技術及煤炭深加工等制約煤礦安全生產的重大基礎課題，組織開展研究和攻關，提高我國煤礦安全科技理論水平。二是加快科研成果轉化。圍繞煤礦瓦斯區(qū)域預測、地質構造超前探測、瓦斯爆炸預警、煤與瓦斯突出和沖擊地壓的預測預報，礦井突水、火災、粉塵等主要災害防治與重大事故搶險救援所需要的共性、關鍵性技術和裝備，開展應用性研究，抓好成果的推廣與轉化，提高防災、抗災和救災能力。三是提高安全管理的科技含量。重點是采用網(wǎng)絡化、數(shù)字化、視頻監(jiān)控和遠程調度指揮等先進技術，提高煤礦企業(yè)內部安全管理、政府安全監(jiān)管和國家安全監(jiān)察工作的科技含量，把煤礦安全生產狀況的根本好轉，建立在依靠科技進步和加強科學管理的基礎上。
        （五）優(yōu)化煤炭產業(yè)結構，提高煤炭行業(yè)整體水平。一是加快大型煤炭基地建設。認真落實國務院“重點支持大型煤炭基地建設，促進煤電聯(lián)營，形成若干個億噸級煤炭骨干企業(yè)”的決策，加快神東、陜北、晉中等13個大型煤炭基地建設，形成穩(wěn)定可靠的商品煤供應基地、煤炭深加工基地和出口煤基地④。二是培育大型煤炭企業(yè)集團。積極推進煤炭企業(yè)的戰(zhàn)略性重組，打破區(qū)域界限，優(yōu)化資源配置，鼓勵和支持優(yōu)勢企業(yè)開發(fā)利用煤炭資源，培育和發(fā)展跨區(qū)域的煤炭企業(yè)集團。打破行業(yè)界限，鼓勵不同行業(yè)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)利用煤炭資源，實行煤電聯(lián)營、煤運聯(lián)營、煤炭與其他相關產業(yè)聯(lián)營，尤其是要在具備條件的地方發(fā)展坑口電站，培育和發(fā)展煤、電、路、港一體化的跨行業(yè)企業(yè)集團。打破所有制界限，拓寬融資渠道，鼓勵多種經濟成分相互參股，培育和發(fā)展跨所有制的煤炭企業(yè)集團。三是不斷拉長煤炭生產產業(yè)鏈，推進煤炭就地轉化為二次能源，從根本上改變我國煤礦安全狀況，實現(xiàn)煤炭工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和安全發(fā)展。