三、安全規(guī)范承包監(jiān)管模式
　　安全規(guī)范承包監(jiān)管模式是澳大利亞在上世紀(jì)90年代中后期才開始實(shí)行的一種監(jiān)管模式。這種模式在歐洲大陸比較盛行，目前新西蘭、巴西等國的油氣行業(yè)監(jiān)管也實(shí)行的是這一模式。這是一種旨在充分調(diào)動(dòng)被監(jiān)管者責(zé)任感，在被監(jiān)管公司自定安全規(guī)范基礎(chǔ)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督，以產(chǎn)生一種互動(dòng)機(jī)制，保證安全風(fēng)險(xiǎn)的控制。國家海上石油安全局成立之前，澳大利亞政府專門就這一監(jiān)管模式進(jìn)行了評(píng)估，經(jīng)確認(rèn)這是一種較為成功的監(jiān)管方式，新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)按這一模式運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　1. 安全規(guī)范承包監(jiān)管模式的概念和特點(diǎn)
　　所謂安全規(guī)范承包監(jiān)管模式就是一改傳統(tǒng)的命令式監(jiān)管，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，是只設(shè)定監(jiān)管目標(biāo)，規(guī)定具體監(jiān)管原則，而不列舉具體監(jiān)管要求的監(jiān)管方式；對被監(jiān)管公司來說，則是通過制定本公司的安全管理規(guī)范，向監(jiān)管者承諾企業(yè)應(yīng)該達(dá)到的安全標(biāo)準(zhǔn)，對安全采取義務(wù)承包的方式。這種監(jiān)管模式使企業(yè)把安全管理當(dāng)作自己的份內(nèi)之事，當(dāng)作從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)必須履行的義務(wù)；這種方式使監(jiān)管者執(zhí)法更有針對性，目標(biāo)和方向都更為明確。
　　安全規(guī)范監(jiān)管模式具有以下特點(diǎn)：一是安全規(guī)范必須由企業(yè)自行制定，基本原則是，誰制造了風(fēng)險(xiǎn)，誰就必須有能力來控制風(fēng)險(xiǎn)。由于每個(gè)企業(yè)的每一套燃?xì)庠O(shè)施或其他機(jī)器設(shè)備的使用年限、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同，只有企業(yè)經(jīng)營者本人最清楚自己的設(shè)施所存在的危險(xiǎn)，因而安全管理規(guī)范必須由企業(yè)自己來制定；二是安全規(guī)范必須明確燃?xì)獍踩芾淼年P(guān)鍵方面，既要包括有關(guān)技術(shù)要求，也要包括管理方面的要求；三是安全規(guī)范管理必須明確關(guān)鍵環(huán)節(jié)的績效要求，這樣使企業(yè)及監(jiān)管者都可以評(píng)估和測定其制定的安全規(guī)范的實(shí)際表現(xiàn)?？傊踩?guī)范監(jiān)管模式的核心要求是，被監(jiān)管者必須說明其已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)、充分評(píng)估了所有可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，并會(huì)采取一切必要的措施，將風(fēng)險(xiǎn)降到盡可能低的水平。
　　隨著海上油氣勘探開發(fā)事業(yè)的發(fā)展壯大，企業(yè)的承包義務(wù)還應(yīng)該加上健康和環(huán)保的內(nèi)容，因此這一監(jiān)管模式實(shí)際上是健康、安全、環(huán)保規(guī)范承包模式(以下簡稱“安全包模式”)。
　　2.安全包模式的監(jiān)管程序和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)
　　安全包實(shí)際是一種以預(yù)先防護(hù)為原則的監(jiān)管模式，其監(jiān)管程序是：先由公司制定健康、安全、環(huán)保方面的規(guī)范，再由監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)安全規(guī)范足以保障企業(yè)安全運(yùn)營時(shí)，監(jiān)管者必須批準(zhǔn)其規(guī)范。但如果規(guī)范未獲批準(zhǔn)，監(jiān)管者必須指出規(guī)范的缺陷所在，相關(guān)責(zé)任人必須修改規(guī)范，這意味著企業(yè)經(jīng)營者要制定更為嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)和改變其管理制度，直到其規(guī)范被認(rèn)可。安全規(guī)范一旦經(jīng)評(píng)估認(rèn)可后，就由監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行，以定期檢查的方式確保企業(yè)經(jīng)營者遵從其制定的安全規(guī)范。這種標(biāo)準(zhǔn)化的互動(dòng)模式，增強(qiáng)了公眾對有關(guān)責(zé)任人采取的風(fēng)險(xiǎn)控制措施的信心。
　　按照以上工作程序，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：1)對企業(yè)制定的安全包和其實(shí)際應(yīng)用中的證據(jù)進(jìn)行評(píng)估，以確定有關(guān)責(zé)任人對管理健康、環(huán)保和安全事務(wù)是否建立了有效制度。2)對已建立起的管理制度進(jìn)行檢查、測試，找出存在的問題。3)對違反安全法規(guī)的情況采取必要的強(qiáng)制措施。4)履行必要的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和教育的職能。
　　為了更好地履行職責(zé)，增進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法的可信度和有效性，澳大利亞政府要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該做到：1)提高檢查活動(dòng)和安全包審查的針對性，并使這兩種工作方式保持合適的比例；2)增強(qiáng)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)化水平，使相似的情況得出相似的處理結(jié)果；3)在評(píng)估有關(guān)責(zé)任人的安全包時(shí)要提高透明度；4)具備足夠的專業(yè)技能和知識(shí)，以確保有能力履行職責(zé)；5)具有獨(dú)立性和責(zé)任心，并愿意與監(jiān)管對象和其他人在安全等方面上開展合作，并提供指導(dǎo)。
　　3.國家海上石油安全局組織結(jié)構(gòu)和工作運(yùn)轉(zhuǎn)
　　為適應(yīng)安全包監(jiān)管模式，國家海上石油安全局在成立之初，對內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、工作運(yùn)轉(zhuǎn)程序、人員配備甚至辦公地點(diǎn)選擇都進(jìn)行了精心安排。
　　(1)組織結(jié)構(gòu)
　　國家海上石油安全局(以下用英文縮寫NOPSA)采用矩陣式組織結(jié)構(gòu)，在小組最底層人員與CEO之間最多有兩層；所有任務(wù)都集中到CEO、小組組長和執(zhí)行小組；每個(gè)小組配備執(zhí)行助理，為本組或執(zhí)行小組提供支持；任何小組不得自我封閉，都要接受來自其他小組的支持；設(shè)立行政執(zhí)行辦公室，管理為使NOPSA正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須配備的信息及通訊技術(shù)、培訓(xùn)、財(cái)務(wù)、人力資源管理及與政府部門和議會(huì)溝通的功能，但從成本效益考慮，這一行政支持可采用外包方式解決，這需要行政辦公室經(jīng)理有很強(qiáng)的合同管理技能。
　　(2)內(nèi)部管理
　　為確保NOPSA的有效運(yùn)行，其內(nèi)部成立了不同的委員會(huì)，這些委員會(huì)主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)整體規(guī)劃、機(jī)構(gòu)績效監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)管理、外部溝通及員工咨詢委員會(huì)，由CEO、小組長、行政辦公室經(jīng)理分別擔(dān)任委員會(huì)主席；建立一套內(nèi)部管理制度，并與行業(yè)從業(yè)者及其員工代表在內(nèi)的外部利益相關(guān)人員保持對話，以獲得對NOPSA工作績效的反饋。
　　(3)工作績效測評(píng)內(nèi)容
　　這既是NOPSA每年對自己工作的檢查，也是政府對其工作監(jiān)督的內(nèi)容，包括計(jì)劃對企業(yè)核查和調(diào)查次數(shù)實(shí)現(xiàn)的情況，準(zhǔn)時(shí)完成安全包評(píng)估的情況，檢查并改進(jìn)公開的內(nèi)部制度和程序的情況，通過調(diào)查，測評(píng)利益相關(guān)人對監(jiān)管績效的滿意度，通過內(nèi)部審計(jì)，測評(píng)內(nèi)部績效標(biāo)準(zhǔn)遵守程度等。
　　(4)人員配備
　　能夠勝任海洋石油監(jiān)管的人員需要具備各種相關(guān)知識(shí)、技能及素質(zhì)，包括與海洋技術(shù)有關(guān)的操作和工程知識(shí)，與健康、安全、環(huán)保有關(guān)的技能和知識(shí)，他們應(yīng)是這些領(lǐng)域的專家。除以上人員以外，NOPSA還必須聘用一些在化工、電力、采礦等方面具有操作經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員。為此，NOPSA的薪酬水平要足以吸引并留住監(jiān)管所需要的高素質(zhì)人才。
　　(5)工作運(yùn)轉(zhuǎn)
　　NOPSA每年要定期對被監(jiān)管企業(yè)的作業(yè)設(shè)施進(jìn)行檢查、調(diào)查或核查；定期與作業(yè)人員的管理辦公室召開會(huì)議，探討作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及改進(jìn)措施；在被監(jiān)管公司的聚集地設(shè)立執(zhí)行小組，使其與所在地的公司保持密切聯(lián)系，管理安全包評(píng)估過程，設(shè)計(jì)核查計(jì)劃，對事故調(diào)查做出立即反應(yīng)。
　　四、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)
　　澳大利亞政府為了在海上油氣的安全狀況上最有效地體現(xiàn)成本效益原則，最終選擇了實(shí)行全國統(tǒng)一的安全監(jiān)管模式。實(shí)踐證明，安全包模式是海洋石油比較合適的監(jiān)管模式，通過對行業(yè)行為的適當(dāng)約束，可以實(shí)現(xiàn)國際水平的安全狀況。
　　根據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)有效的安全監(jiān)管應(yīng)具備以下前提條件。
　　1)建立全國統(tǒng)一的、專門的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)不同地區(qū)的安全事務(wù)；
　　2)建立明確的、有利執(zhí)行的法律框架，以約束作業(yè)者切實(shí)履行其承擔(dān)的責(zé)任；
　　3)由富有才干和經(jīng)驗(yàn)豐富的專家、技術(shù)人員組成高水平監(jiān)管團(tuán)隊(duì)；
　　4)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和管理體制要體現(xiàn)獨(dú)立、透明、公開和成本效率原則；
　　5)在履行法定職責(zé)和與企業(yè)打交道時(shí)，要有一個(gè)各方認(rèn)可的績效標(biāo)準(zhǔn)；
　　6)必要時(shí)向企業(yè)及其員工授權(quán)，以識(shí)別和報(bào)告潛在的危害，并確保能夠采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧?br /> 　　7)在安全、資格、環(huán)保和資源管理方面的審批程序要順暢和協(xié)調(diào)，以避免海洋石油工業(yè)的項(xiàng)目開發(fā)受到不應(yīng)有的拖延。