案情：2017年10月，淮海區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員接到市民舉報(bào)，稱轄區(qū)內(nèi)紫晶苑居民小區(qū)物業(yè)公司未經(jīng)業(yè)主同意，違法對(duì)小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)，侵犯了業(yè)主合法權(quán)益，執(zhí)法人員經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)查看確認(rèn)小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)屬實(shí)，但物業(yè)公司工作人員辯稱：目前乘客確實(shí)只有刷卡后才能乘坐小區(qū)電梯，這主要是為了防止小偷等社會(huì)閑雜人員進(jìn)入，保證小區(qū)業(yè)主人身財(cái)產(chǎn)安全，業(yè)主進(jìn)入轎廂刷卡后乘用不受限制，可以呼叫、駛停任意樓層。執(zhí)法人員經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試后證實(shí)物業(yè)公司工作人員上述說(shuō)法屬實(shí)。后查明，該物業(yè)公司對(duì)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)未報(bào)電梯改造項(xiàng)目開(kāi)工，不能提供施工單位電梯改造資質(zhì)，也無(wú)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)后檢驗(yàn)合格證明文件。

淮海區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)在調(diào)查過(guò)程中，有調(diào)查人員認(rèn)為，根據(jù)“國(guó)質(zhì)檢特（2014）260號(hào)”文件中對(duì)電梯改造的規(guī)定，該小區(qū)乘客刷卡才能乘坐電梯，避免了小區(qū)業(yè)主以外的人員隨意出入，有利于小區(qū)安全管理，業(yè)主刷卡后可呼叫、駛停任意樓層，物業(yè)并未限制業(yè)主乘用電梯的權(quán)利，故該刷卡系統(tǒng)的IC卡只是啟動(dòng)電梯運(yùn)行的“鑰匙卡”，可將其視為乘坐電梯的一個(gè)前置開(kāi)關(guān)，并未改變電梯原控制線路，因此該小區(qū)物業(yè)公司相關(guān)行為不屬于電梯改造行為（參見(jiàn)《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2017（5）P70-71），也就無(wú)需報(bào)開(kāi)工和進(jìn)行驗(yàn)收檢驗(yàn)，故物業(yè)公司相關(guān)行為沒(méi)有違法，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)也不該處罰物業(yè)公司，應(yīng)該將此調(diào)查結(jié)論告知舉報(bào)人。

電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)哪些行為才違反法律規(guī)定？本案是否應(yīng)該追究物業(yè)公司的行政違法責(zé)任？本案是否違法的關(guān)鍵在于對(duì)“國(guó)質(zhì)檢特（2014）260號(hào)”文件的理解和解讀。國(guó)家質(zhì)檢總局在《關(guān)于印發(fā)〈電梯施工類別劃分表〉（修訂版）的通知》（國(guó)質(zhì)檢特〔2014〕260號(hào)）中認(rèn)為：電梯改造是指采用更換、調(diào)整、加裝等作業(yè)方法，改變?cè)娞葜饕芰Y(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)（傳動(dòng)系統(tǒng)）或控制系統(tǒng)，致使電梯性能參數(shù)與技術(shù)指標(biāo)發(fā)生改變的活動(dòng)；包括：……4.加裝自動(dòng)救援操作（停電自動(dòng)平層）裝置、能量回饋節(jié)能裝置、讀卡器（IC卡）等，改變電梯原控制線路。那么什么樣的加裝讀卡器（IC卡）行為才是改變電梯原控制線路的行為呢？筆者認(rèn)為，所有的電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為都已經(jīng)改變了電梯原控制線路，都屬于電梯改造行為，也都應(yīng)該按照電梯改造的法定要求和程序進(jìn)行申報(bào)和監(jiān)管，具體理由如下：

一、所有的電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為都必然涉及電梯控制方式和控制線路的改變。電梯是“CCC”強(qiáng)制認(rèn)證目錄產(chǎn)品，每一種型號(hào)電梯生產(chǎn)前的設(shè)計(jì)都必須獲得國(guó)家型式試驗(yàn)審查通過(guò)，這些電梯產(chǎn)品及出廠所隨附的技術(shù)資料都表明：電梯原控制方式和原控制線路僅支持按鍵控制。加裝電梯（IC卡）刷卡系統(tǒng)本身就是要接入到電梯控制線路之中并實(shí)際參與影響和控制電梯運(yùn)行，即使是上述所謂電梯“鑰匙卡”，也是將原有電梯的單純按鍵控制方式改變?yōu)椤拌€匙卡”+“按鍵”控制方式，原有的按鍵控制方式已經(jīng)不能單獨(dú)運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)電梯控制功能，必須通過(guò)加刷IC卡才能實(shí)現(xiàn)電梯控制，這種行為已經(jīng)改變了出廠時(shí)設(shè)定的原標(biāo)準(zhǔn)控制方式和控制線路（按鍵控制），所以對(duì)于加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)不改變電梯原控制方式和控制線路的結(jié)論筆者不敢茍同，當(dāng)然，筆者也同意，（IC卡）刷卡系統(tǒng)限層做法將刷卡系統(tǒng)的控制器加入到電梯的召喚控制回路中，這種方式對(duì)原有控制線路和呼梯方式的改變程度更為深刻，表現(xiàn)更為明顯。所以筆者認(rèn)為，無(wú)論以何種方式對(duì)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為都改變了電梯原有控制方式和控制線路，性質(zhì)沒(méi)有區(qū)別，只是程度和方式不同，故都屬于對(duì)電梯的改造行為范疇。

二、從物業(yè)的加裝動(dòng)機(jī)和目的來(lái)看，電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為也必然涉及電梯電梯控制方式和控制線路的改變。物業(yè)加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)一般理由包括：首先是區(qū)分業(yè)主與非業(yè)主，使小區(qū)避免負(fù)面人群進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)小區(qū)安全管理和居民安全居?。黄浯问枪?jié)能環(huán)保，減少開(kāi)支；其實(shí)物業(yè)公司沒(méi)說(shuō)的理由才是他們?yōu)殡娞菁友b（IC卡）刷卡系統(tǒng)的最大動(dòng)機(jī)，那就是迫使業(yè)主按期繳納物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)，否則不管是采用上述哪種方式加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)，只要物業(yè)不為業(yè)主開(kāi)通、延續(xù)電梯IC卡服務(wù)期限，（IC卡）刷卡系統(tǒng)當(dāng)然可以鎖死電梯，就可以讓絕大部分業(yè)主即使持卡也一樣有家難回，這些業(yè)主只有乖乖按照物業(yè)要求繳納物業(yè)費(fèi)用才能乘用電梯，電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)成為物業(yè)公司和業(yè)主對(duì)壘博弈的制勝法寶。筆者無(wú)意質(zhì)疑物業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)管理方式，也無(wú)意評(píng)判物業(yè)公司與業(yè)主爭(zhēng)執(zhí)的是非對(duì)錯(cuò)，但上述這種動(dòng)機(jī)和功能本身就坐實(shí)了“電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為必然改變電梯控制方式和控制線路”這一性質(zhì)，否則，怎么可能限制非業(yè)主乘客自由乘用電梯？又如何能夠?qū)崿F(xiàn)迫使業(yè)主“主動(dòng)”繳納物業(yè)費(fèi)用的目的？

三、從實(shí)際監(jiān)管來(lái)看，認(rèn)為部分電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為存在不改變?cè)刂凭€路的觀點(diǎn)讓基層監(jiān)管與執(zhí)法無(wú)所適從。首先從安全監(jiān)管的目的來(lái)看，我們對(duì)電梯實(shí)施監(jiān)管首要目的是為了保證電梯運(yùn)行狀況安全、穩(wěn)定，減少、控制和杜絕電梯運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和隱患。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，系統(tǒng)要素的增加必然導(dǎo)致系統(tǒng)復(fù)雜性的增加，同時(shí)也就意味著系統(tǒng)脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)性（隱患）的增長(zhǎng)，電梯加裝了（IC卡）刷卡系統(tǒng)使得電梯發(fā)生故障的概率和風(fēng)險(xiǎn)隨之增加，為了保證電梯安裝、改造、修理行為不對(duì)電梯安全性能產(chǎn)生破壞和消極影響，任何接入電梯系統(tǒng)的要素和行為在接入前都必須得到認(rèn)真評(píng)估和考量、權(quán)衡，這種接入行為是否必要？是否符合法律規(guī)范和要求？安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患是否可控？這一評(píng)估工作絕不能由電梯使用單位、修理（生產(chǎn)、改造）單位代替監(jiān)管部門(mén)自行作出，只能由監(jiān)管部門(mén)或者其委托的第三方特檢機(jī)構(gòu)依法依規(guī)進(jìn)行。實(shí)踐中幾乎所有電梯使用單位都認(rèn)為自己加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)沒(méi)有改變電梯控制線路，沒(méi)有安全風(fēng)險(xiǎn)，不屬于電梯改造行為，因而也認(rèn)為自己無(wú)需生產(chǎn)廠家授權(quán)、申報(bào)開(kāi)工和監(jiān)督檢驗(yàn)，不需要委托具備電梯改造資質(zhì)的施工方進(jìn)行施工。筆者認(rèn)為，任由電梯使用單位對(duì)加裝行為自主定性的觀點(diǎn)必然帶來(lái)電梯管理和改造秩序的混亂，導(dǎo)致電梯管理出現(xiàn)更多風(fēng)險(xiǎn)和隱患。如果承認(rèn)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)部分行為（如鑰匙卡）存在不改變?cè)刂凭€路的性質(zhì)，那么我們?nèi)绾握撟C、界定其他加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為與這些加裝行為之間性質(zhì)的根本差別？這種論證和界定能否讓當(dāng)事人、社會(huì)、司法機(jī)關(guān)信服和認(rèn)可？我們又如何保證和控制這些不屬于電梯改造的加裝行為過(guò)程中存在的隱患和風(fēng)險(xiǎn)？最關(guān)鍵的是監(jiān)管人員是否需要對(duì)因此出現(xiàn)的電梯安全生產(chǎn)事故承擔(dān)責(zé)任？

其次，認(rèn)可電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為存在不改變?cè)刂凭€路將為所有的加裝行為留下“合法”的后門(mén)和路徑，導(dǎo)致對(duì)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)違法行為的查處流于形式。實(shí)踐中，電梯加裝的（IC卡）刷卡系統(tǒng)很多可以通過(guò)軟件設(shè)定設(shè)置為三種以上的模式，即模式一：鑰匙卡，乘客刷卡后可以呼叫、駛停任意樓層；模式二：自動(dòng)限層，乘客刷卡后自動(dòng)顯示對(duì)應(yīng)樓層，不支持呼叫、駛停其他樓層；模式三：手動(dòng)限層，乘客刷卡后需要再按鍵對(duì)應(yīng)樓層，不支持呼叫、駛停其他樓層。這些模式通過(guò)（IC卡）刷卡系統(tǒng)軟件設(shè)定就可以實(shí)現(xiàn)自由切換，假如認(rèn)可電梯加裝（IC卡）（上述模式一）刷卡系統(tǒng)行為不改變?cè)刂凭€路，那么我們：（一）不能追究安裝單位或者個(gè)人責(zé)任，因?yàn)樵摪惭b（上述模式一）行為未改變電梯控制線路，不屬于改造行為，也就無(wú)需獲得原生產(chǎn)廠家授權(quán)，無(wú)需事前書(shū)面告知特種設(shè)備安全監(jiān)管部門(mén)，無(wú)需具備電梯修理、改造等施工資質(zhì)，無(wú)需移送相關(guān)資料；（二）我們無(wú)法追究電梯維保單位責(zé)任，按照《電梯維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》第五條，電梯維保單位發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重事故隱患應(yīng)及時(shí)報(bào)告特種設(shè)備安全監(jiān)管部門(mén)，但既然該安裝（上述模式一）行為不屬于電梯改造行為，電梯維保單位當(dāng)然有理由判斷其不存在嚴(yán)重事故隱患，也就無(wú)需報(bào)告特種設(shè)備安全監(jiān)管部門(mén)；（三）我們也難以追究使用單位責(zé)任，因?yàn)樵摪惭b（上述模式一）行為不屬于電梯改造行為，當(dāng)然也無(wú)需監(jiān)督檢驗(yàn)和變更登記及保存相關(guān)資料。交付使用后，物業(yè)公司任一員工都隨時(shí)可以通過(guò)軟件設(shè)定將電梯（IC卡）刷卡系統(tǒng)切換到模式二或者模式三，即使被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人辯稱安裝時(shí)間久遠(yuǎn)（譬如稱是2014年6月以前），就會(huì)使執(zhí)法人員對(duì)當(dāng)事人違法使用加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為的調(diào)查和取證難度明顯加大，同時(shí)當(dāng)事人一有風(fēng)吹草動(dòng)當(dāng)然也可以隨時(shí)切換回模式一，如果再不能解釋清楚模式一和模式二三的性質(zhì)差別，實(shí)踐中行政處罰很難繼續(xù)進(jìn)行。

鑒于實(shí)踐中小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，且行為跨?014年7月1日前后，很多特種設(shè)備監(jiān)管和檢驗(yàn)人員對(duì)具體電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否屬于改造存在異議，對(duì)電梯違法加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為的處理猶豫觀望。但小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為事關(guān)百姓日常出行，很多地方反對(duì)的民意非常激烈，由此引發(fā)多起群體事件，假如特種設(shè)備監(jiān)管人員存在瀆職或者應(yīng)對(duì)不當(dāng)，被追責(zé)的可能性確實(shí)存在。在這種矛盾中如何依法履行監(jiān)管小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為職責(zé)？

首先，當(dāng)然是期望國(guó)家局對(duì)（國(guó)質(zhì)檢特〔2014〕260號(hào)）文件作出統(tǒng)一解釋。這一解釋?xiě)?yīng)該包括：是否存在不改變控制線路的加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為？如果有包括哪些行為？2014年7月1日加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否需要監(jiān)督檢驗(yàn)？對(duì)加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為的改正方式有哪些？這是最理想、最權(quán)威、最徹底的解決辦法，其它辦法都只能是臨時(shí)性補(bǔ)救措施。

其次，征求相關(guān)司法機(jī)關(guān)對(duì)于電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否屬于改變控制線路的看法和意見(jiàn)。鑒于司法機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為具有的監(jiān)督、審查評(píng)判職能，筆者理解相關(guān)司法機(jī)關(guān)意見(jiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為同樣具有借鑒和指導(dǎo)意義，事前與法官交流、溝通監(jiān)管部門(mén)對(duì)于加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為是否屬于改變控制線路的看法和意見(jiàn)，并征求法官對(duì)于該問(wèn)題的看法和意見(jiàn)，有利于澄清事實(shí)，爭(zhēng)取司法機(jī)關(guān)的理解和支持，避免在行政訴訟中被動(dòng)甚至敗訴。

第三，必要時(shí)向地方政府法制機(jī)關(guān)和監(jiān)察委進(jìn)行書(shū)面專題請(qǐng)示。小區(qū)電梯加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為事關(guān)百姓切身利益，已在多地引發(fā)多起群體事件，書(shū)面專題請(qǐng)示一則體現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)關(guān)注民生，主動(dòng)履職，以求得相關(guān)部門(mén)對(duì)工作的理解和支持，爭(zhēng)取更好的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法效果，二則可以請(qǐng)求法制機(jī)關(guān)和監(jiān)察委委托廠家、特檢機(jī)構(gòu)對(duì)具體加裝（IC卡）刷卡系統(tǒng)行為進(jìn)行技術(shù)分析，以專業(yè)技術(shù)來(lái)還原事實(shí)本身，保證各方合法權(quán)益。