摘 要:本文從分析交通安全監(jiān)管面臨的形勢和任務(wù)入手,論證了交通安全監(jiān)管具有政府監(jiān)督管理的性質(zhì),并提出了相關(guān)的對策建議,旨在解答交通安全監(jiān)管工作該誰做、如何做的問題。
關(guān)鍵詞:安全 監(jiān)管 認識 建議
隨著安全生產(chǎn)“一崗雙責”制度的落實,以及對安全生產(chǎn)重要性認識的提高,各級領(lǐng)導和安全管理人員做好安全工作的自覺性顯著增強、力度越來越大,但同時也感到來自安全的壓力越來越大。以交通安全監(jiān)管工作為例,通常是唯恐“監(jiān)管不到位”而把安全責任無限放大,生怕被以“監(jiān)管不力”之故被問責。由于安全監(jiān)管要求高、任務(wù)重、責任大,雖然投入了大量的人力和財力,但難以看到明顯成績,往往吃力不討好,招致了個別同志的誤解和怨言。如何理清政府和政府所屬的安監(jiān)部門、行業(yè)管理部門在安全監(jiān)管方面的職責和關(guān)系,明晰交通安全監(jiān)管工作“該誰做?”“如何做?”的問題,筆者談幾點粗淺的認識,以供同行們共同探討。
一、交通安全監(jiān)管面臨的形勢和任務(wù)
黨的十六屆五中全會從貫徹落實“以人為本”的科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求出發(fā),進一步明確了安全生產(chǎn)的重要地位,提出了安全發(fā)展觀,把安全發(fā)展納入社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展的總體布局,為安全生產(chǎn)工作提供了強有力的政治保障。胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學習會上的重要講話指出:各級黨委和政府要牢固樹立以人為本的觀念,關(guān)注安全、關(guān)愛生命,進一步認識做好安全工作的極端重要性,堅持不懈地把安全生產(chǎn)工作抓細抓實抓好。人的生命是寶貴的,我們是社會主義國家,我們的發(fā)展不能以犧牲精神文明為代價,不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價,更不能以犧牲人的生命為代價。胡錦濤總書記在中央政治局第30次集體學習會上的重要講話、溫家寶總理在全國安全生產(chǎn)工作會議上的講話和《政府工作報告》中的相關(guān)論述,全面系統(tǒng)地闡述了安全生產(chǎn)的重要意義、指導原則和方針政策,明確了今后的目標和任務(wù)。近幾年來,黨和國家進一步健全完善了安全生產(chǎn)方針政策和法律法規(guī),并從體制、機制、規(guī)劃、投入等方面,采取了一系列舉措加強安全生產(chǎn);各級黨委政府高度重視,加強領(lǐng)導、落實責任;各重點企業(yè)和廣大生產(chǎn)經(jīng)營單位依法依規(guī)、履行職責;社會各界關(guān)注支持、參與監(jiān)督。經(jīng)過努力,安全生產(chǎn)的理論、法律、政策體系得到建立和形成,安全監(jiān)管體制機制不斷健全完善,安全生產(chǎn)狀況趨于穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。但是,由于受生產(chǎn)力發(fā)展水平較低、基礎(chǔ)薄弱、從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊等因素的影響,加上一些地方和單位重視不夠,監(jiān)管和防范不到位,造成目前我國安全生產(chǎn)形勢依然嚴峻。突出表現(xiàn)在重特大事故多發(fā)勢頭沒有得到有效遏制,事故致人死亡總量始終在10萬人左右徘徊,而交通事故死亡人數(shù)約占80%。有關(guān)資料顯示,我國汽車保有量約占全球的2%,而事故死亡人數(shù)竟占全世界的20%,與發(fā)達國家相比,差距巨大。因此,做好交通安全監(jiān)管,防范事故發(fā)生,具有十分重要的意義。
目前,各級交通主管部門普遍設(shè)置了安全監(jiān)管機構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交通行業(yè)的安全監(jiān)管工作,職責范圍大致分為五個方面:一是水上交通安全監(jiān)督管理。具體由海事部門負責實施,有《中華人民共和國海上交通安全法》和《中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理條例》等法律、法規(guī)的明確授權(quán);二是港口安全監(jiān)督管理。具體由港口行政管理部門依據(jù)《港口法》負責港口基礎(chǔ)設(shè)施和安全設(shè)施的建設(shè)、維護和管理,并對港口裝卸作業(yè)進行安全監(jiān)管;三是道路運輸安全監(jiān)管。具體由運政管理機構(gòu)負責實施,從運輸主體的市場準入、從業(yè)人員的資格許可、車輛技術(shù)狀況檢測、客貨運輸站場管理等方面實施“三把關(guān)一監(jiān)督”;四是交通基礎(chǔ)設(shè)施安全監(jiān)管。即公路、航道“安保工程”,包括公路、橋梁、安全標志、標線,航道、船閘、航標等為車輛、船舶服務(wù)的設(shè)施,需要公路、航道部門管理維護,使之處于安全、良好的技術(shù)狀態(tài),保障水、陸交通動脈的安全暢通;五是交通工程建設(shè)安全監(jiān)管。按照“國務(wù)院第393號令”《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定,交通部門一般委托工程質(zhì)量監(jiān)督或工程管理等內(nèi)設(shè)機構(gòu)對本行業(yè)的工程建設(shè)安全進行監(jiān)督管理。從以上五個方面不難看出:首先是交通安全監(jiān)管范圍廣,僅在現(xiàn)有交通體制之下(不包括鐵路運輸安全、航空運輸安全和管道運輸安全)就有五個方面的監(jiān)管內(nèi)容;其次是交通安全監(jiān)管任務(wù)重,交通行業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的先導性產(chǎn)業(yè),與人民群眾的生產(chǎn)、生活息息相關(guān),用點多線長、面廣量大來形容毫不過分;再者是交通安全監(jiān)管難度大,雖然同屬于交通行業(yè),但公路運輸、水路運輸、工程建設(shè)屬于不同的學科和專業(yè),對安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高。
二、交通安全監(jiān)管的法律依據(jù)和性質(zhì)
目前,我國確立了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門依法監(jiān)督、企業(yè)全面負責、群眾監(jiān)督參與、社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局。這里的依法監(jiān)督是指政府的有關(guān)職能部門、組織對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督管理,從體制上來說實行的是綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)督相結(jié)合、國家監(jiān)察與地方監(jiān)管相結(jié)合、政府監(jiān)督與其他監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管模式。《安全生產(chǎn)法》第九條明確規(guī)定:“國務(wù)院負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法,對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理;縣級以上地方各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法,對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定,在各自的職責范圍內(nèi)對有關(guān)安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理;縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,在各自的職責范圍內(nèi)對有關(guān)安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。”其中,第二款所稱的有關(guān)部門是指縣級以上地方各級人民政府安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門(即安監(jiān)部門)以外的負責專項安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門,通常是指公安、交通、鐵路、建設(shè)、質(zhì)檢等部門、機構(gòu)。按照有關(guān)法律、法規(guī)和國務(wù)院的“三定”方案的規(guī)定,交通運輸部負責全國道路水運工程建設(shè)安全、運輸企業(yè)安全和水上交通安全的監(jiān)督管理工作。由此可見,交通安全監(jiān)管工作是各級交通主管部門的法定職責,做好交通安全監(jiān)管工作,防范交通事故發(fā)生,是各級交通主管部門義不容辭的義務(wù)。有個別同志曾有誤解,認為安全工作是政府的事,是安監(jiān)部門的事,交通部門管安全是多此一舉。這種觀點的錯誤在于忽視了一個基本事實,即各級人民政府的交通主管部門,都是同級人民政府的組成部分,其所從事的工作就是政府的工作。所以,各級交通主管部門所做的交通安全監(jiān)管工作是政府監(jiān)督管理的一部分,只不過政府綜合監(jiān)督管理負責解決各行各業(yè)安全生產(chǎn)工作中存在的普遍性、共性問題,而專項監(jiān)督管理(如交通安全監(jiān)督管理)負責解決某一方面或者行業(yè)(如交通行業(yè))安全生產(chǎn)工作中的特殊性、個性問題。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理部門對安全生產(chǎn)專項監(jiān)督管理部門的工作進行指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督,不能取代有關(guān)職能部門對本行業(yè)實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的具體工作。因此,交通安全監(jiān)督管理工作是由有關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)的政府監(jiān)督管理行為,與政府安全綜合監(jiān)督管理部門的工作性質(zhì)一樣具有權(quán)威性、強制性和普遍約束性的基本特征。
三、交通安全監(jiān)管的對策和建議
以上論述,明確了交通安全監(jiān)管的性質(zhì)和任務(wù),解決了交通安全監(jiān)管工作該誰做的問題,那么如何做好交通安全監(jiān)管工作呢?依據(jù)有關(guān)行政法律、法規(guī),筆者認為應從以下三個方面著手:一是嚴把行政許可關(guān),確保不符合安全資質(zhì)條件的經(jīng)營者一律不得進入交通運輸和建設(shè)市場。二是加強許可后的安全監(jiān)管,發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者自身條件發(fā)生變化,已不符合當初的許可條件,經(jīng)限期整改無效的,應及時撤銷行政許可。三是加強市場監(jiān)管,查處違法行為,維護市場秩序,消除事故隱患。結(jié)合當前交通安全監(jiān)管的現(xiàn)狀,筆者建議要具體做好以下工作:
(一)加快立法步伐,理順管理體制。
我國的安全生產(chǎn)立法工作起步較晚,直到2002年才頒布了《安全生產(chǎn)法》。早期實施的一些有關(guān)安全生產(chǎn)的單項法律、法規(guī),隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,許多條款已不能適應當前工作的需要,甚至有些方面還存在著法律的空白,給安全監(jiān)管造成了無法可依的尷尬。以交通部門所屬的道路運政管理機構(gòu)為例,承擔著道路運輸企業(yè)、客貨運輸站場、駕駛員培訓機構(gòu)、汽車維修與檢測企業(yè)的安全監(jiān)管任務(wù),但現(xiàn)有的《道路運輸管理條例》偏重于對運輸經(jīng)營者取得經(jīng)營資格條件的界定,而對應符合的安全條件,缺少專門的條款規(guī)定。這就使得執(zhí)法人員在安全監(jiān)管的過程中,發(fā)現(xiàn)安全隱患,只能以下發(fā)隱患整改通知書的形式督促整改,而對于拒絕、拖延整改的運輸業(yè)主,沒有任何強制性處罰、處理的依據(jù)。因此,建議對《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》進行修訂,由國務(wù)院作為行政法規(guī)頒布,將第二條第一款修改為:“縣級以上人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門以及負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關(guān)部門對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員在生產(chǎn)經(jīng)營活動中違反有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家標準、行業(yè)標準和規(guī)程的違法行為(以下統(tǒng)稱安全生產(chǎn)違法行為)實施行政處罰,適用本辦法”。
此外,道路運輸安全監(jiān)管涉及到公安、交通、建設(shè)、農(nóng)機、質(zhì)檢等多個部門,體制不順,職權(quán)交叉,重復裝備,重復執(zhí)法,增加了行政成本,降低了管理效能。部門立法的弊端,都在強調(diào)自身的重要性,以致遇事扯皮、相互牽制。公安、交通等五部委《預防道路交通事故“五整頓”“三加強”實施意見》對各部門在道路交通安全監(jiān)管工作中的職責做了界定,但從內(nèi)容到效力層次上仍顯不足。道路交通運輸安全監(jiān)督管理是一個復雜的系統(tǒng)工程,不能人為進行分割,應根據(jù)大部制改革的需要,進行管理體制改革和立法,改變目前多頭管理的狀況,發(fā)揮交通部門在人、車、路管理上的技術(shù)優(yōu)勢,完善道路交通管理體制。
(二)倡導安全文化,提高安全意識。
安全生產(chǎn)的參與主體是人,人們對于安全生產(chǎn)的思想認識程度和主觀努力是安全生產(chǎn)的決定因素。因此,倡導安全文化,提高安全意識是安全生產(chǎn)工作的治本之策。進入21世紀以來,黨和政府對安全生產(chǎn)的重視程度越來越高,安全投入越來越大,安全事故問責越來越嚴厲,各級領(lǐng)導對安全生產(chǎn)工作都是高度重視。但是落實到具體的安全生產(chǎn)工作,又多是說起來重要,忙起來不要。提到安全投入就沉默,對違規(guī)現(xiàn)象、安全隱患熟視無睹,其根本原因就是安全價值觀錯位,存在根深蒂固的官貴民賤意識,甚至以事故賠償?shù)慕痤~判斷人的生命價值,把一個個鮮活的生命看成簡單的統(tǒng)計數(shù)據(jù),感情的麻木和冷漠,使他們無法真心重視安全生產(chǎn)工作。從另一方面來看,從業(yè)人員也沒有不重視自己生命的,但每天仍會有人在不顧生命危險,違章冒險作業(yè),是由于盲目心態(tài)、惰性心態(tài)、僥幸心理在作怪。明明知道車輛超速不安全,仍然要超速,明明知道酒后駕車有危險偏要去違犯,反映的是人們安全意識、安全心理、安全行為方式的缺陷。因此,今后要把安全文化建設(shè)擺在重要位置,大力宣傳黨和國家的安全生產(chǎn)方針政策,普及安全知識,教育全體公民樹立正確的安全價值觀,要讓全社會都來“關(guān)愛生命”,要使每個公民把安全生產(chǎn)作為自覺行動。
(三)嚴格依法監(jiān)管,深化專項整治。
事故來源于隱患,安全來自于防范??梢娭卫黼[患、防范事故,是安全生產(chǎn)工作的重點。安全生產(chǎn)原則上靠生產(chǎn)經(jīng)營主體的企業(yè)自律,但在目前的經(jīng)濟發(fā)展水平下,一味地追求經(jīng)濟效益,而忽視安全生產(chǎn),仍是大多數(shù)企業(yè)的通病,因此,政府部門的監(jiān)督管理就顯得尤為重要。作為交通安全監(jiān)管部門,在實施行業(yè)安全監(jiān)管的過程中,應堅持“誰審批,誰負責”,“誰審核,誰負責”,“誰檢驗,誰負責”,“誰考試發(fā)證,誰負責”的原則。不管是評審資質(zhì)、批準經(jīng)營權(quán)、審批運力,還是車輛檢測、船舶檢驗、培訓考試發(fā)證等,凡涉及安全條件、安全標準、安全內(nèi)容的行政許可,都應按規(guī)定嚴格把關(guān)。誰在職責范圍內(nèi)沒把住關(guān),誰就必須承擔責任。交通部門所屬各行政執(zhí)法機構(gòu),在實施執(zhí)法和管理的過程中,都要把安全放在首位,依照現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章嚴肅執(zhí)法。當前,要結(jié)合全國正在開展的安全生產(chǎn)執(zhí)法行動,嚴厲打擊非法違法行為,規(guī)范經(jīng)營管理人員和從業(yè)人員的安全生產(chǎn)行為。同時針對重要時段,在重點的行業(yè)和領(lǐng)域,開展交通安全專項整治,切實整改影響交通安全的突出問題。要圍繞當前交通安全隱患的重點,有的放矢地抓好以下整治:一是深化道路交通安全整治,依法嚴厲打擊非法運營、非法載客、超限超載、機動車超速和疲勞駕駛等行為;二是繼續(xù)深化危險化學品運輸專項整治,重點打擊非專用車輛從事危險品運輸;三是繼續(xù)推進以排查治理道路危險路段為主要內(nèi)容的“安保工程”,加快危橋險段的改造步伐;四是深化水上交通安全和渡口渡船專項整治,深入排查治理航運企業(yè)、港口企業(yè)、水運施工企業(yè)和水運船舶的安全隱患。五是深化交通工程施工安全整治,加強對建筑施工企業(yè)的安全監(jiān)管。
(四)加強隊伍建設(shè),完善激勵機制。
監(jiān)管者自身的素質(zhì)水平、思想作風,都直接影響著其監(jiān)管結(jié)果。一支政治強、作風正、素質(zhì)高的安全監(jiān)管監(jiān)察隊伍,對于做好安全生產(chǎn)監(jiān)管工作具有重要作用;切實加強安全監(jiān)管監(jiān)察隊伍建設(shè),也是國家今年“三項建設(shè)”的重要內(nèi)容?,F(xiàn)在,安全工程已經(jīng)成為一門完整的學科,形成了系統(tǒng)的知識體系,安全監(jiān)管再也不是什么人都可以做好的工作,需要有一定的專業(yè)知識、較強的責任意識、無私的奉獻精神,以及對人民群眾生命財產(chǎn)安全高度負責的真摯情感。因此,加強安全監(jiān)管隊伍建設(shè)就是要把那些具有一定業(yè)務(wù)知識水平、責任心強、敢于堅持原則、樂于奉獻的人選拔到安全監(jiān)管崗位上來,同時,安全監(jiān)管人員要加強學習,提高認識,更新觀念,樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀,樹立愛崗敬業(yè)、誠實守信、奉獻社會的職業(yè)風尚。力求通過培訓教育、使安全監(jiān)管人員熟悉并準確運用有關(guān)法律法規(guī),嚴格執(zhí)行職業(yè)道德規(guī)范和交通行政執(zhí)法紀律,端正執(zhí)法態(tài)度,提高執(zhí)法水平。此外,要樹立正確的安全政績觀,大力弘揚安全也是政績的理念,改變過去那種安全生產(chǎn)工作沒有成績的錯誤認識。完善安全生產(chǎn)考核獎懲機制,最大限度地調(diào)動廣大安全監(jiān)管人員的工作積極性,引導安全監(jiān)管人員依法行政、忠于職守,為人民群眾生命財產(chǎn)安全負好責、把好關(guān)。
安全大于天,責任重于泰山。當前全國上下正在開展深入學習實踐科學發(fā)展觀活動,科學發(fā)展觀的核心就是“以人為本”,從事安全監(jiān)管工作尤其要堅持“以人為本”,始終把人的生命放在第一位。黨和政府對安全生產(chǎn)越來越重視,廣大人民群眾對安全生產(chǎn)越來越期盼,使我們安全工作者倍感職責神圣、使命光榮。面對繁重的交通安全監(jiān)督管理任務(wù),我們要有“如履薄冰”的責任感,把安全工作始終擺在更加突出的位置,以科學的管理方法和務(wù)實的工作態(tài)度,全力以赴抓好安全監(jiān)管工作,為社會的和諧穩(wěn)定做出應有的貢獻。
(作者系江蘇省邳州市交通局安全科科長、注冊安全工程師)