摘要：近年來，城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全事故頻發(fā)，使得安全社區(qū)建設(shè)面臨嚴(yán)峻困境。本文首先分析了城市安全社區(qū)創(chuàng)建與發(fā)展的現(xiàn)階段特點(diǎn)及城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施屬性特點(diǎn)；其次系統(tǒng)開展城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全事故致因分析；再次，以整體性治理理論為視角，探討了城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理主體的合理選擇；最后，提出了城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑。
關(guān)鍵詞：安全社區(qū)；社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施；治理
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近年來城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故多發(fā)，引起各界廣為關(guān)注。現(xiàn)有研究成果多側(cè)重于社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃分布、供需、使用效率、配置標(biāo)準(zhǔn)及途徑等方面【1-6】，缺乏安全視角下的對于城市公共服務(wù)設(shè)施整體性治理的理論研究。城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理，是安全社區(qū)推進(jìn)的重要部分，反之，安全社區(qū)推進(jìn)是城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理的大背景。本文以城市居住社區(qū)供給設(shè)施整體為主要研究對象，在對城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故致因系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，并結(jié)合安全社區(qū)建設(shè)現(xiàn)階段特點(diǎn)，探索現(xiàn)代城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理主體的合理選擇，并圍繞實(shí)現(xiàn)安全社區(qū)建設(shè)目標(biāo)服務(wù)，提出城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理的對應(yīng)措施。本研究，從理論而言，從整體性治理視角，豐富了公共服務(wù)設(shè)施安全管理研究的理論內(nèi)容；從實(shí)際而言，為推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)實(shí)踐工作，提供借鑒與參考。
1. 城市安全社區(qū)推進(jìn)的現(xiàn)階段特點(diǎn)
安全社區(qū)理念產(chǎn)生于1989 年首屆世界預(yù)防意外事故及傷害會(huì)議的倡議。隨后各國相繼開展相關(guān)實(shí)踐工作。當(dāng)前我國城市安全社區(qū)推進(jìn)呈現(xiàn)新特點(diǎn)，構(gòu)成城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施治理的新背景：
1.1 從事務(wù)治理向安全人治的轉(zhuǎn)變
隨著我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市社區(qū)人口流動(dòng)性日益增強(qiáng)，人口構(gòu)成較之以往更為復(fù)雜、多元化，社區(qū)凝聚力降低、居民間缺少溝通，認(rèn)同感較低。城市社區(qū)安全管理工作的重心在逐步從事務(wù)管理向人的管理轉(zhuǎn)變。
1.2 安全社區(qū)治理的模式多樣化
自治型模式，通過在社區(qū)內(nèi)設(shè)置居民自治機(jī)構(gòu)，以居民自治推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和安全管理工作；企業(yè)主導(dǎo)型模式，物業(yè)公司承擔(dān)社區(qū)管理主要職責(zé)；合作型模式，社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)共生，政府在培育和指導(dǎo)社區(qū)組織發(fā)展的過程中逐漸實(shí)現(xiàn)管理職責(zé)讓位與過渡；政府主導(dǎo)模式是指依靠政府的行政力量，提供社區(qū)公共服務(wù)。
1.3安全社區(qū)治理工作的碎片化
城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施種類較多，涉及主體較多，加之社區(qū)居民層面的碎片化（利益結(jié)構(gòu)的分層化導(dǎo)致的社區(qū)居民生活的個(gè)體化），共同導(dǎo)致目前社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理工作碎片化現(xiàn)象普遍存在。
1.4安全社區(qū)治理工作的靜態(tài)化
隨著我國對各個(gè)城市“安全社區(qū)”示范社區(qū)的評選和建設(shè)，安全社區(qū)治理出現(xiàn)了短時(shí)化、靜態(tài)化的普遍現(xiàn)象，缺少動(dòng)態(tài)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、檢測、運(yùn)維、評估系統(tǒng)化管理思路，這有悖于動(dòng)態(tài)治理理念。
1.5 安全社區(qū)治理隊(duì)伍的非穩(wěn)定
對比城市其他職業(yè)工作者，安全社區(qū)管理工作者薪酬較低，這使得到社區(qū)工作的具有安全管理專業(yè)化知識(shí)的應(yīng)屆大學(xué)生，難以安穩(wěn)于本職工作，流動(dòng)性較強(qiáng)，且正日益成為城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理水平提高的背景阻礙因素。只有先明確安全治理的合理主體，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理措施才可能有適宜推進(jìn)的前提。
現(xiàn)階段城市安全社區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，使得城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理工作更加復(fù)雜化。
2. 城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及其屬性
正確認(rèn)識(shí)和理解城市公共服務(wù)設(shè)施的含義及屬性，是厘清城市公共服務(wù)設(shè)施事故成因的前提。一般而言，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施是指為了便利社區(qū)居民生活、滿足身心健康發(fā)展需要、方便社區(qū)管理而建設(shè)的相關(guān)硬件服務(wù)設(shè)施和軟件服務(wù)設(shè)施。
城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施具有公共性、固定性、公開性。公共性一方面使得有機(jī)會(huì)接觸和使用這些設(shè)施的群體較為廣泛，給使用不當(dāng)和社會(huì)情境破壞提供了可能；一方面因其使用者的廣泛性，可能使得缺少安全知識(shí)的弱勢群體或人群成為社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故的間接受害者，并因其公共性而導(dǎo)致事故影響惡劣，易于引發(fā)社區(qū)其他居民的不滿，處理不及時(shí)或處理不當(dāng)易于演化為群體性事件；此外，因其公共性，社區(qū)內(nèi)部分公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)明晰，易于管理，部分公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不明晰，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)維環(huán)節(jié)脫離，加之長期以來我國政府行政主導(dǎo)較多，居民對社區(qū)公共設(shè)施使用的安全意識(shí)薄弱，監(jiān)督意識(shí)淡薄，事故責(zé)任追究困難等現(xiàn)象較為普遍。
城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施屬性，使其容易暴露在極端災(zāi)害、社會(huì)情境破壞、人為疏忽、自身質(zhì)量缺陷影響之下，從而面臨嚴(yán)重的安全威脅。
3. 城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全影響因素分析
3.1 自然因素對城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施破壞
我國70%以上的城市處于氣象災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害較嚴(yán)重地帶，且近年來因自然生態(tài)環(huán)境惡化，導(dǎo)致極端天氣氣候事件頻發(fā)。地震對于社區(qū)電器設(shè)備、水泵室、消防設(shè)施、燃?xì)狻㈦?、熱、生活用水管線、污水管道、電梯等地表或淺地表公共服務(wù)設(shè)施具有潛在沖擊性。地面沉降易于誘發(fā)地下及地面設(shè)施損壞。內(nèi)澇易導(dǎo)致流量超負(fù)荷，引發(fā)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施失效等等。
3.2 社會(huì)情景對城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施破壞
在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)的一些社會(huì)分歧和矛盾中對城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施構(gòu)成潛在威脅的因素。在未能對引發(fā)人為破壞行為發(fā)生的誘因排查處理，未能進(jìn)行事先防范及時(shí)化解矛盾的社會(huì)情景下，一些惡意破壞因素通過破壞社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，達(dá)到擾亂正常社會(huì)秩序的目的。
3.3 城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施使用方違規(guī)使用
社區(qū)公眾在使用社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的過程中，因缺乏安全意識(shí)，人為改變了設(shè)施的本體，造成設(shè)施功能的降低。
3.4 城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供給方違規(guī)建設(shè)
政府行為兼具市場行為和管理行為的雙重特征，造成質(zhì)量監(jiān)管困難。因社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不完善，公民產(chǎn)權(quán)未對政府行為形成有效約束。開發(fā)商管理不善，使得不合理的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、不合格的材料配件、不正確的施工工藝等進(jìn)入了設(shè)施建設(shè)過程。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)，現(xiàn)有的防災(zāi)規(guī)劃對于多數(shù)設(shè)施都未制定統(tǒng)一的安全評估標(biāo)準(zhǔn)與指南。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)不科學(xué)。突出體現(xiàn)在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施自身的建設(shè)過程監(jiān)管不力，實(shí)際偏離規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)材料或工藝不合格、違反工序、違規(guī)操作、竣工驗(yàn)收不嚴(yán)格等，各主體實(shí)際配合脫節(jié)，日常維護(hù)工作不能有效開展。
在城市安全社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀特點(diǎn)、城市社區(qū)公共設(shè)施的屬性特點(diǎn)、致災(zāi)因子共同作用下，城市社區(qū)公共設(shè)施安全治理工作面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，加重了突破“碎片化”治理困境的難度。
4. 整體性治理視域下城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理
整合不同主體需求所具有的共同本質(zhì)，是調(diào)和當(dāng)前人們城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理關(guān)系混亂化困境的內(nèi)在訴求。整體性治理理念，以其不斷從破碎走向整合的思路，成為解決目前城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理困境的有效視角。整體性治理就是以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)整合和責(zé)任為機(jī)制，運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等有機(jī)整合的治理理念?；谡w性治理理念的城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理，側(cè)重預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，注重協(xié)調(diào)目標(biāo)和手段的關(guān)系，注重責(zé)任感和制度。首先應(yīng)對社區(qū)管理主體進(jìn)行合理選擇，改變現(xiàn)有的管理體制；其次，應(yīng)結(jié)合所選擇的治理主體，完成對應(yīng)的治理機(jī)制的設(shè)計(jì)并實(shí)施。
4.1城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理主體選擇
社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理需求激發(fā)了對安全社區(qū)治理主體的選擇。我國的社區(qū)治理工作還處于探索階段。自治性模式下社區(qū)自治組織肩負(fù)社區(qū)規(guī)劃、社區(qū)公共事務(wù)等方面的決策管理權(quán)，還享有對政府的社區(qū)行政管理及專業(yè)機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)管理的建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，成員由民主選舉產(chǎn)生，采用民主參與式治理，但是我國社區(qū)自治組織發(fā)展起步較晚，目前組織及管理皆不成熟。行政主導(dǎo)模式，不利于政府職能向“有限政府”轉(zhuǎn)變。社區(qū)實(shí)踐中，政府管理和社區(qū)自治并不是一種非此即彼的狀態(tài)，而是一個(gè)持續(xù)的雙向互動(dòng)過程【7】。從而在一段時(shí)期內(nèi)，混合管理模式將是較為合理的方式，它是政府主體主導(dǎo)向社區(qū)自治轉(zhuǎn)化的過渡，在這一期間，政府主體側(cè)重于社區(qū)事務(wù)的規(guī)劃、指導(dǎo)及經(jīng)費(fèi)支持，社區(qū)組織主體側(cè)重社區(qū)事務(wù)處理。長期以來存在的社區(qū)物業(yè)企業(yè)，將會(huì)在這一過渡過程中，更加明確市場化定位，由政府和社會(huì)組織共同決定對社區(qū)物業(yè)企業(yè)的選擇和評定。諸多城市的老舊社區(qū)，因物業(yè)企業(yè)資金來源有限，造成社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施帶病工作的現(xiàn)象較為普遍，政府可以對于公共服務(wù)部分，采用財(cái)政支出【8】，其他部分交于市場運(yùn)營。
4.2城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑選擇
??? 對應(yīng)以上主體選擇，針對性地開展城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理路徑設(shè)計(jì)：
??? （1）明晰城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施相關(guān)權(quán)屬界定
城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故的發(fā)生及責(zé)任追究，目前矛盾主要集中在權(quán)屬的爭議上。實(shí)際中，將居住社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施用地作為居住社區(qū)用地的情況比較常見，公共配套設(shè)施的所有權(quán)隨著開發(fā)商向業(yè)主交付而轉(zhuǎn)移，這種移交在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上并不完善。因此，應(yīng)對公共服務(wù)設(shè)施用地從居住區(qū)用地中剝離，為城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的安全治理提供明晰的法律基礎(chǔ)。
??? （2）明確城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施開發(fā)商應(yīng)有責(zé)任
開發(fā)商在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的選擇時(shí)，應(yīng)堅(jiān)守安全意識(shí)：在施工單位選擇時(shí)，真正選擇質(zhì)量可靠、技術(shù)裝備性能合理的施工單位；在選擇材料供應(yīng)商時(shí)，嚴(yán)格保證物料的質(zhì)量；對于沒有能力監(jiān)管的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，確保選擇合格資質(zhì)的監(jiān)理公司監(jiān)理。
（3）嚴(yán)格城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全規(guī)劃設(shè)計(jì)行為
針對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃在具體工作中出現(xiàn)的各專業(yè)規(guī)劃間的矛盾，制定統(tǒng)一的安全評估標(biāo)準(zhǔn)與指南是目前城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理的首要舉措。此外，要嚴(yán)格城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全設(shè)計(jì)，嚴(yán)格設(shè)計(jì)方案審核。并嚴(yán)格推進(jìn)城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故責(zé)任追究相關(guān)材料由管理部門進(jìn)行社會(huì)公開披露，實(shí)行全面監(jiān)督。
（4）規(guī)范城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全建設(shè)維護(hù)行為
對施工過程質(zhì)量的管理，除了質(zhì)量監(jiān)督站和監(jiān)理單位的監(jiān)督之外，根本在于施工單位自身的質(zhì)量管理體系的健全與落實(shí)。建立動(dòng)態(tài)檢測與定期檢測相結(jié)合的運(yùn)維管理制度，建立檢測結(jié)果社區(qū)公開監(jiān)督的社會(huì)評價(jià)制度，促進(jìn)安全檢測工作，保障社區(qū)居民的安全需求和知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與管理權(quán)等。
（5）引導(dǎo)城市社區(qū)居民公共服務(wù)設(shè)施安全使用行為
從城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施事故分析來看，使用者行為不當(dāng)，違反社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全使用規(guī)范、或因社會(huì)矛盾而對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施實(shí)施的蓄意破壞，是事故隱患的部分成因。因此，對于使用者行為的治理，安全教育是關(guān)鍵，安全教育的同時(shí)，應(yīng)加大相關(guān)法律法規(guī)的推行，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。
5.6完善城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理過程監(jiān)督體系
建立專業(yè)監(jiān)督性部門，獨(dú)立于規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)維、使用各方。推進(jìn)“透明化的城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理過程監(jiān)督”，建立權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺(tái)，為居民利益訴求提供表達(dá)途徑，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施安全治理信息在不同主體間的有效溝通，構(gòu)建基于信任與責(zé)任感的利益整合機(jī)制，促進(jìn)各主體間的有效監(jiān)督與合作，實(shí)現(xiàn)整體性治理。
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