隨著改革任務(wù)逐項(xiàng)落地,“一證式”管理理念逐步深入人心,排污許可制的先進(jìn)性和生命力正在不斷顯現(xiàn)。陜西率先啟動(dòng)排污許可證后管理試點(diǎn)工作,采取了一系列有力舉措。通過(guò)四年的排污許可管理工作實(shí)踐,筆者發(fā)現(xiàn),地方在排污許可制改革進(jìn)程中,還存在制度銜接、管理方式、保障措施等方面的問(wèn)題亟待改善。
一是完成全覆蓋尚有差距。當(dāng)前,在國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中涉及固定污染源的有706個(gè)已納入《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019版)》。但要實(shí)現(xiàn)全覆蓋,除了以第二次全國(guó)污染源普查成果為基數(shù)外,還應(yīng)綜合考慮環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)評(píng)“四級(jí)聯(lián)報(bào)”等相關(guān)數(shù)據(jù),在政府各部門的通力協(xié)作下摸清新增企業(yè)數(shù),配合清理整頓,確保全部納入。
二是環(huán)境管理制度銜接需到位。當(dāng)前,多項(xiàng)環(huán)境管理制度與排污許可管理的責(zé)任邊界有待理順,技術(shù)部門應(yīng)及時(shí)完善排污許可技術(shù)銜接體系,綜合考慮《排污許可管理?xiàng)l例》制定相關(guān)要求,研究解決“超許可量(超總量)”等問(wèn)題。清理整頓中,排查無(wú)證、強(qiáng)化證后監(jiān)管兩步與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法密切相關(guān),但目前基于排污許可的環(huán)境執(zhí)法方式尚未形成。
三是環(huán)境管理等級(jí)設(shè)置需調(diào)整。比如,排污單位自行監(jiān)測(cè)方案實(shí)施成本較高,而目前核發(fā)的很多行業(yè)為小企業(yè),不具備自行監(jiān)測(cè)能力,許多企業(yè)為取得排污許可證而做出的自行監(jiān)測(cè)方案,在實(shí)際的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中難以落實(shí)環(huán)境監(jiān)測(cè)要求。
四是排污許可證后管理保障工作需完善。行政審批事項(xiàng)與排污許可還需深度融合,在法律層面有待完善。環(huán)保稅復(fù)核機(jī)制的復(fù)核內(nèi)容與復(fù)核方式仍需進(jìn)一步探索研究。各環(huán)境管理平臺(tái)數(shù)據(jù)暫未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,管理平臺(tái)下行數(shù)據(jù)接口暫未對(duì)全國(guó)開(kāi)放。
總體來(lái)看,排污許可證尚未覆蓋所有固定污染源,與其他環(huán)境管理制度的銜接仍待加強(qiáng),法律法規(guī)有關(guān)責(zé)任規(guī)定還不健全,按證管理機(jī)制尚未建立,管理效能有待進(jìn)一步發(fā)揮。對(duì)此,筆者提出如下建議。
一是加快行政立法,確立核心制度地位。加快制定《排污許可管理?xiàng)l例》,完善技術(shù)體系。排污許可制度的實(shí)施需要在法治的軌道上進(jìn)行,其成功經(jīng)驗(yàn)也需要通過(guò)立法予以固定。目前,建議在出臺(tái)《排污許可管理?xiàng)l例》以及配套的規(guī)章、政策時(shí)充分考慮與《環(huán)境保護(hù)稅法》及其實(shí)施條例的銜接,在確保原有數(shù)據(jù)管理流程的基礎(chǔ)上,指導(dǎo)基層開(kāi)展具體工作,確定數(shù)據(jù)交換共享銜接節(jié)點(diǎn)。同時(shí),明確執(zhí)行報(bào)告真實(shí)性和自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理部門,夯實(shí)企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任,促使排污單位“按證排污,自證守法”。加快完善配套的規(guī)章和技術(shù)規(guī)范,用科學(xué)的技術(shù)體系和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)鏈條構(gòu)建閉環(huán)的排污許可證后管理模式。
二是厘清證后管理職責(zé),健全管理機(jī)制。建議從法律層面厘清行政審批和證后監(jiān)管的責(zé)任邊界,完善批管銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。盡量將排污單位相關(guān)權(quán)利義務(wù)整合,并在排污許可證上載明,實(shí)現(xiàn)“一證式”管理。建議研究制定排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法相銜接的總體方案,體現(xiàn)“三線一單”等制度分區(qū)管控差異化標(biāo)準(zhǔn)和管理要求,通過(guò)宏觀到微觀制度的整合與銜接,拓展排污許可的制度功能,使排污許可具備作為固定污染源監(jiān)管制度體系核心制度的能力,逐步實(shí)現(xiàn)排污許可與環(huán)評(píng)在名錄、標(biāo)準(zhǔn)、表單、平臺(tái)、數(shù)據(jù)上的統(tǒng)一。深化改革主要污染物排放總量控制制度,將許可排放量作為固定污染源總量控制指標(biāo),將排污許可證執(zhí)行報(bào)告中的實(shí)際排放量考核固定污染源總量控制指標(biāo)完成情況寫入《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》,融合環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范體系,統(tǒng)一污染物排放量核算方法,推動(dòng)固定污染源排放數(shù)據(jù)的真實(shí)統(tǒng)一。
三是分層培訓(xùn),提高管理人員業(yè)務(wù)水平。加快證后管理體系和管理能力建設(shè)。排污許可制改革涉及面廣、任務(wù)重、政策新、行業(yè)規(guī)范多,不僅需要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)填報(bào)人員、技術(shù)審核機(jī)構(gòu)、第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn),同時(shí)也應(yīng)從人力、物力、財(cái)力等多方面加大對(duì)排污許可證后管理工作的投入,將環(huán)評(píng)、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)等生態(tài)環(huán)境部門工作人員納入培訓(xùn)范圍,以強(qiáng)化排污許可工作的銜接配合,構(gòu)建良好的協(xié)作機(jī)制。
四是運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)創(chuàng)新管理手段。建議推進(jìn)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)管理與行政許可審批等系統(tǒng)互聯(lián)互通,在排污許可證管理信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享,開(kāi)展固定污染源數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)整合,打開(kāi)排污許可證管理平臺(tái)下行數(shù)據(jù)接口,促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同。在企業(yè)守法方面,提高企業(yè)在自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告等方面的按證管理能力,降低企業(yè)按證管理的難度和成本,服務(wù)企業(yè)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。在政府監(jiān)管方面,積極探索大數(shù)據(jù)分析,構(gòu)建固定污染源一體化信息平臺(tái),研究排污許可證和執(zhí)行報(bào)告質(zhì)量自動(dòng)檢查功能,逐步接入執(zhí)法信息,對(duì)接污染源在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù),推動(dòng)排污單位主要排放口二維碼排污許可信息化。