五、 正視中國(guó)垃圾行業(yè)的服務(wù)和管理現(xiàn)狀

　　對(duì)于處于高速改革與發(fā)展中的中國(guó)而言，垃圾管理和服務(wù)體系剛剛起步。

　　 ■源頭減量和控制迫在眉睫

　　 中國(guó)的城市生活垃圾源頭減量和控制在口號(hào)上的呼吁很多，但是在實(shí)際行動(dòng)上，沒(méi)有形成政策上的決策機(jī)構(gòu)、實(shí)施上的落實(shí)體系，監(jiān)督和管理部門(mén)更無(wú)從談起。這樣的局面不利于垃圾管理問(wèn)題的解決，也使得后續(xù)處理過(guò)程更加復(fù)雜和困難。國(guó)家已經(jīng)加大垃圾處理的投入，但是處理量仍然跟不上增長(zhǎng)量，從1999年開(kāi)始垃圾處理率呈下降的趨勢(shì)。

　　 ■基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全導(dǎo)致技術(shù)選擇的尷尬

　　 我國(guó)的垃圾成分同國(guó)外的有很大的區(qū)別，就是我國(guó)各個(gè)城市由于氣候的差異、經(jīng)濟(jì)水平等的不同也使得垃圾成分相差很大。我國(guó)沒(méi)有積累起足夠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)用來(lái)直接論證技術(shù)路線的選擇。很多城市在招標(biāo)時(shí)提供的數(shù)據(jù)也是從個(gè)別城市的數(shù)據(jù)參考獲得的，這些數(shù)據(jù)同實(shí)際情況相差很大。個(gè)別時(shí)間點(diǎn)或者個(gè)別地點(diǎn)的垃圾組成和理化檢測(cè)數(shù)據(jù)同長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)之間差別非常之大，利用檢測(cè)數(shù)據(jù)代替監(jiān)測(cè)結(jié)果可能會(huì)直接造成技術(shù)路線選擇的錯(cuò)誤。

　　 個(gè)別城市在選擇投標(biāo)公司的時(shí)候，直接選擇了該公司調(diào)查垃圾基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。該公司花費(fèi)了大量人力和財(cái)力之后，有可能為了承攬項(xiàng)目而做出有利于自己的結(jié)論。

　　 ■ 對(duì)于各種技術(shù)缺乏評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)

　　 國(guó)家及各級(jí)政府部門(mén)，以及許多企業(yè)，缺乏對(duì)現(xiàn)有各種技術(shù)使用實(shí)際狀況的了解，不能對(duì)現(xiàn)有的技術(shù)作出正確的、明確的評(píng)價(jià)和比較，包括實(shí)際的技術(shù)數(shù)據(jù)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。這種缺乏導(dǎo)致了技術(shù)選擇評(píng)價(jià)上的盲目性。

　　 ■重新審視垃圾分類具有重要的意義和作用

　　 中國(guó)特色的廢品回收某種程度上是國(guó)外意義上的垃圾分類收集。國(guó)外的垃圾分類重點(diǎn)是紙張、易拉罐、塑料瓶、玻璃瓶、金屬等直接回收物。中華民族擁有傳統(tǒng)的節(jié)約美德，在這些東西產(chǎn)生的時(shí)候決大部分就直接賣給了回收領(lǐng)域。另外，各個(gè)大城市都有成千上萬(wàn)的拾荒者，他們已經(jīng)揀走了大部分市場(chǎng)上可以直接資源化的廢棄物。根據(jù)業(yè)內(nèi)人士估算，北京居民每年產(chǎn)生的廢報(bào)紙和書(shū)刊有130萬(wàn)噸，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于北京目前年產(chǎn)垃圾的三分之一。

　　 國(guó)外的研究機(jī)構(gòu)在計(jì)算垃圾成分和數(shù)量的時(shí)候，統(tǒng)計(jì)的是分類以后送到處理設(shè)施的成分和數(shù)量。我國(guó)在考慮原始的垃圾產(chǎn)量和成分的時(shí)候，也應(yīng)該通過(guò)反推的方法計(jì)算出其數(shù)值。

　　 在重新認(rèn)識(shí)到我國(guó)的垃圾分類以后，結(jié)合我國(guó)具體的國(guó)情，沒(méi)有必要完全追求西方意義上的垃圾分類。為了后續(xù)處理，將有機(jī)垃圾和無(wú)機(jī)垃圾分類更有實(shí)際的效果和重要意義。

　　六、 垃圾管理體系薄弱是造成行業(yè)混亂的根源

　　國(guó)內(nèi)的行業(yè)內(nèi)部人士在引述國(guó)外的信息過(guò)程中的曲解或錯(cuò)誤是造成我國(guó)垃圾行業(yè)混亂的根源之一。很多國(guó)內(nèi)提及的處理問(wèn)題，其實(shí)是國(guó)外的管理領(lǐng)域的問(wèn)題。許多人恰恰比較忌諱管理，認(rèn)為管理是軟的，很難出效果或者政績(jī)的東西。 現(xiàn)代社會(huì)發(fā)達(dá)的互網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)也很容易斷章取義地把國(guó)外的東西誤用。例如，國(guó)外的有機(jī)垃圾堆肥有很多成功的案例，但是有機(jī)垃圾堆肥是一個(gè)系統(tǒng)管理，絕不僅僅是一個(gè)單項(xiàng)技術(shù)，以偏概全的結(jié)果是眾多的項(xiàng)目以失敗告終。

　　 垃圾服務(wù)的核心責(zé)任人是地方城市政府，但是政府管理者素質(zhì)和執(zhí)政能力不足也是垃圾管理行業(yè)的病根之一。由于歷史的原因，原有的環(huán)衛(wèi)行業(yè)從業(yè)人員，包括政府部門(mén)的行業(yè)管理人員相對(duì)素質(zhì)不高。雖然90年代后期，管理人員層次有了很大的提升，但是對(duì)于專業(yè)的理解和把握還有相當(dāng)?shù)木嚯x。行業(yè)本性的迷失以及行業(yè)管理力量薄弱，與缺乏戰(zhàn)略研究有密切的關(guān)系。責(zé)任主體的薄弱，使本來(lái)在服務(wù)機(jī)構(gòu)的決策話語(yǔ)權(quán)，向技術(shù)處理等下游環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，造成在技術(shù)選擇層面的廣泛爭(zhēng)論。

　　 另外，綜合性產(chǎn)業(yè)研究的缺乏使各界對(duì)垃圾問(wèn)題缺乏正確的認(rèn)識(shí)。結(jié)果是現(xiàn)在的垃圾行業(yè)各種細(xì)節(jié)問(wèn)題眾說(shuō)紛紜，甚至無(wú)謂爭(zhēng)論。人人都關(guān)心垃圾問(wèn)題本是好事，這些關(guān)心包括政協(xié)會(huì)議和人大會(huì)議上的提案，和許多國(guó)際環(huán)保組織的呼吁，但是垃圾問(wèn)題的討論不能只停留在技術(shù)層面的爭(zhēng)論，問(wèn)題的解決有待在更高層面上認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深入，包括國(guó)家的管理戰(zhàn)略和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)政策。缺乏對(duì)于電價(jià)的政策，已經(jīng)在很大程度上影響了垃圾焚燒發(fā)電、沼氣利用等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)債也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為一種長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)政策支持，以支持有利于可持續(xù)發(fā)展的、生態(tài)的垃圾處理技術(shù)的發(fā)展，而不是只是隨機(jī)的臨時(shí)政策。國(guó)債資金的發(fā)放形式也有待進(jìn)一步完善，真正有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和管理水平的提高。

　　 同時(shí)，缺乏對(duì)決策的有效監(jiān)督導(dǎo)致很多項(xiàng)目急功近利。所有的垃圾項(xiàng)目都要經(jīng)過(guò)幾輪的評(píng)審，但是有些結(jié)論缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)性和合理性。另外，主管領(lǐng)導(dǎo)的本位主義等思想也使得一些結(jié)論成了“個(gè)性化服務(wù)”。

　　 垃圾市場(chǎng)化改革應(yīng)該有一個(gè)發(fā)展序列。最容易完全推向市場(chǎng)、最容易界定工藝邊界條件的環(huán)節(jié)應(yīng)該優(yōu)先進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。從國(guó)外的市場(chǎng)化推進(jìn)歷程來(lái)看，收運(yùn)體系最先市場(chǎng)化運(yùn)作，然后是堆肥和焚燒，最后是垃圾填埋。目前國(guó)內(nèi)不僅沒(méi)有進(jìn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的區(qū)分，也對(duì)不同的工藝邊界沒(méi)有限定。

　　 對(duì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)性的判斷，需要一定的經(jīng)濟(jì)政策來(lái)支撐，需要界定政府與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。比如，堆肥廠應(yīng)該根據(jù)堆肥的技術(shù)和工藝，核定一個(gè)基本成本，考慮企業(yè)基本利潤(rùn)，然后再核算垃圾處理費(fèi)用，并不是要通過(guò)堆肥產(chǎn)品來(lái)獲得回報(bào)，或者作為垃圾處理費(fèi)回收的一個(gè)構(gòu)成。目前，我國(guó)大部分堆肥處理廠還把堆肥的產(chǎn)品作為一個(gè)很主要的收入來(lái)源，由于堆肥質(zhì)量和市場(chǎng)的原因，這些處理廠大多不能正常運(yùn)行。

　　 政府是垃圾行業(yè)的責(zé)任主體，但是不能包羅一切事情。政府應(yīng)該將精力放在產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實(shí)、行業(yè)監(jiān)督和管理上。有些地方政府直接參與到技術(shù)路線的選擇上，但是這些技術(shù)路線的選擇因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的變化而發(fā)生變化，導(dǎo)致一個(gè)城市的垃圾處理問(wèn)題久拖不決。

　　七、 單一處理技術(shù)不可能很好的解決一個(gè)大型城市的垃圾處理問(wèn)題

　　■ 區(qū)分處理和處置，建立綜合處理的理念

　　 目前，從垃圾處理的技術(shù)路線來(lái)講，可以分為垃圾處理和處置。衛(wèi)生填埋作為城市垃圾的最終處置手段，是應(yīng)用最早、最廣泛的一項(xiàng)技術(shù)。在承擔(dān)原生垃圾處理的同時(shí)，更應(yīng)該把這項(xiàng)技術(shù)看成是一種處置方式。焚燒和堆肥、機(jī)械生物處理都是中間處理，這些中間處理的最終殘余物進(jìn)入垃圾填埋場(chǎng)最終處置。一個(gè)城市的垃圾處理最終還是要走綜合的處理道路，幾種工藝針對(duì)垃圾的不同處理階段或特性有所應(yīng)用，可能是堆肥和填埋的結(jié)合，也可能是焚燒和填埋的結(jié)合等等。

　　 綜合處理可以從兩個(gè)層面上來(lái)理解，第一是較大層面上的，即在大城市或較大區(qū)域內(nèi)，從垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)、調(diào)配至處理處置的全過(guò)程，科學(xué)規(guī)劃、合理布局、技術(shù)多元、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐步作到各取所需，發(fā)揮最大的綜合效應(yīng)。第二個(gè)層面，是從一個(gè)垃圾處理場(chǎng)來(lái)看綜合處理。如果一個(gè)垃圾處理場(chǎng)的處理規(guī)模很大的話，可以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，可以考慮一個(gè)處理場(chǎng)多種處理技術(shù)組合使用。在日本和加拿大有應(yīng)用的例子（稱為Eco-Town），目前國(guó)內(nèi)正在宣傳這樣的理念。

　　 ■綜合處理是更高的環(huán)境目標(biāo)，應(yīng)該嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管

　　 綜合處理是為了更高的環(huán)境目標(biāo)，因此綜合處理并不意味著低成本。由于綜合處理技術(shù)組合的多樣性和結(jié)果選擇的多樣性，應(yīng)明確考核目標(biāo)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

　　 目前，綜合處理分類出的很多產(chǎn)品流向了下一個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，為了避免下一個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)給環(huán)境造成的二次污染和安全問(wèn)題，政府迫切需要嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)督和控制。

　　 ■前處理技術(shù)是解決混合垃圾處理的有效手段

　　 針對(duì)目前我國(guó)垃圾混合收集的現(xiàn)狀、垃圾成分和特性，已經(jīng)有很好的實(shí)踐證明，可以利用混合垃圾的破碎、分選、生物預(yù)處理等技術(shù)解決后續(xù)處理的麻煩。利用破碎和分選的技術(shù)，可以在末端回收大量的塑料、金屬、玻璃等物質(zhì)，這些物質(zhì)不僅避免了需要最終處理的垃圾量，回收了資源，也對(duì)后續(xù)垃圾處理帶來(lái)積極的作用。塑料的減少可以減少?gòu)U氣的產(chǎn)生，金屬和玻璃的減少可以降低焚燒爐爐排燒結(jié)的問(wèn)題、也可以提高堆肥產(chǎn)品的質(zhì)量。

　　 如果利用生物預(yù)處理技術(shù)降低了垃圾中的水份和有機(jī)質(zhì)，在填埋處理中就可以大大降低滲濾液的產(chǎn)量、提高垃圾熱值。填埋量的減少大大節(jié)省填埋場(chǎng)空間，延長(zhǎng)使用壽命；垃圾熱值的提高將大幅度提高垃圾焚燒的效率。

　　八、 全過(guò)程控制失控是造成垃圾處理行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序的主要原因

　　目前，產(chǎn)業(yè)化全過(guò)程的監(jiān)管總體處于一個(gè)無(wú)序的狀態(tài)。

　　 堆肥處理的減量只有40%-50%，大量的垃圾又回到了填埋場(chǎng)。這樣的成本核算經(jīng)常僅僅停留在一個(gè)處理的過(guò)程，或者起主導(dǎo)作用的處理過(guò)程，沒(méi)有考慮到后續(xù)處理的情況。

　　 填埋的問(wèn)題就更加嚴(yán)重，填埋過(guò)程只是無(wú)害化處理的一部分，并沒(méi)有完成全部的污染控制。在國(guó)外，一般一個(gè)填埋場(chǎng)封場(chǎng)后要連續(xù)維護(hù)和監(jiān)管30年，包括填埋氣體和滲濾液的處理。德國(guó)的教訓(xùn)很值得參考。開(kāi)始時(shí)很多德國(guó)企業(yè)愿意做垃圾場(chǎng)的項(xiàng)目，特別是運(yùn)行，但是到填埋場(chǎng)封場(chǎng)的時(shí)候，這些企業(yè)又紛紛倒閉，宣布破產(chǎn)。政府接手后沒(méi)有資金儲(chǔ)備做善后的工作。歐洲目前的做法是企業(yè)從垃圾處理費(fèi)中拿出一部分錢(qián)，作為基金，存在銀行里作為善后處理的費(fèi)用，并計(jì)算進(jìn)成本。如果企業(yè)最終倒閉的話，政府就用這些錢(qián)做善后處理的費(fèi)用。在沒(méi)有約定的情況下，企業(yè)難以考慮以后的善后工作。目前，我國(guó)的垃圾填埋場(chǎng)只考慮的是處理過(guò)程的費(fèi)用，最多考慮封場(chǎng)工程，而還沒(méi)有考慮封場(chǎng)后的管理費(fèi)用。

　　 由于成本核算體系的模糊，使垃圾產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化推進(jìn)中，個(gè)別企業(yè)在投標(biāo)過(guò)程中存在不計(jì)成本的競(jìng)爭(zhēng)。有些企業(yè)首先把項(xiàng)目拿過(guò)來(lái)，以后的執(zhí)行過(guò)程再利用成本核算的邊界模糊，另行與政府商量改變責(zé)任與義務(wù)，或者鉆政府監(jiān)管不到位的空子，降低服務(wù)成本。無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的后果必然侵害合法企業(yè)的利益，并最終侵害公眾利益。