我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害事故較多的國(guó)家，火災(zāi)、震災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、環(huán)境污染災(zāi)害、化學(xué)危險(xiǎn)品泄漏，礦井瓦斯爆炸、透水和建、構(gòu)筑物倒塌等自然災(zāi)害和事故每年都有多起發(fā)生，且頻率高，傷亡、損失巨大。在各種災(zāi)害事故中，火災(zāi)事故的發(fā)生頻率最高，天天都有多起發(fā)生。從公安部近十年的火災(zāi)統(tǒng)分析計(jì)看，全國(guó)平均每天發(fā)生火災(zāi)達(dá)695起左右, 燒死、燒傷各10人左右,燒毀財(cái)產(chǎn)直接損失四百六十多萬(wàn)元左右。從這眾多的災(zāi)害事故可以看出，無(wú)論哪種都會(huì)造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，都會(huì)給公民的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)嚴(yán)重影響。所以，建立科學(xué)、有效的國(guó)家災(zāi)害事故防治管理體系是非常重要和必要的。

　　1.我國(guó)現(xiàn)行災(zāi)害事故防治管理體制存在的弊端

　　我國(guó)現(xiàn)在的災(zāi)害事故防治管理工作是分部門(mén)管理的。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，火災(zāi)事故的防治歸公安機(jī)關(guān)的消防機(jī)構(gòu)管理（其中森林火災(zāi)的防治歸國(guó)家林業(yè)總局的武警森林指揮部管理，草原火災(zāi)的防治歸農(nóng)牧部門(mén)管理，軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠火災(zāi)的防治歸其主管單位管理）；大氣、水資源污染等環(huán)境災(zāi)害的治理歸環(huán)境保護(hù)部門(mén)管理；生產(chǎn)事故的防治歸國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局管理；水災(zāi)的防治歸水利部門(mén)管理；氣象監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)歸氣象部門(mén)管理；地震災(zāi)害的防治歸國(guó)家地震部門(mén)管理, 戰(zhàn)時(shí)的防空襲、防化學(xué)污染和平民傷害等戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害的防治歸人防部門(mén)管理；災(zāi)后災(zāi)民的救濟(jì)工作歸民政部門(mén)管理；災(zāi)害事故的急救歸醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)。以上各類災(zāi)害事故防治管理部門(mén)，除了火災(zāi)防治管理部門(mén)擁有專門(mén)的消防隊(duì)伍負(fù)責(zé)全社會(huì)火災(zāi)事故的搶險(xiǎn)救援外，其他部門(mén)均沒(méi)有對(duì)社會(huì)的專職搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍。從我國(guó)災(zāi)害事故防治分部門(mén)管理的現(xiàn)狀看，雖然各有關(guān)部門(mén)都按照各自的職責(zé)分工做了大量工作，但從實(shí)踐來(lái)看仍存在諸多的問(wèn)題。主要是：

　　1．1多頭行政,干擾了企業(yè)、事業(yè)單位的管理秩序,影響了行政效率

　　由于我國(guó)災(zāi)害事故防治在行政上實(shí)行的是分部門(mén)、分災(zāi)種構(gòu)建的管理模式，所以，各有關(guān)行政部門(mén)在實(shí)施監(jiān)督管理時(shí)都要分部門(mén)進(jìn)行。但由于監(jiān)督管理對(duì)象、內(nèi)容的同一性，就形成了多個(gè)部門(mén)對(duì)同一類單位、設(shè)備的交叉、重復(fù)管理現(xiàn)象，給企業(yè)、事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)了好多的不便和麻煩。

　　譬如，公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防監(jiān)督檢查要檢查易燃易爆危險(xiǎn)品、盛裝易燃危險(xiǎn)品的容器等物品和設(shè)備及易燃易爆有毒氣體、液體的跑冒滴漏等事故隱患；公安消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防監(jiān)督檢查要檢查單位的平面布局、疏散通道、建筑結(jié)構(gòu)、防雷設(shè)施等。這些檢查管理內(nèi)容，環(huán)境保護(hù)部門(mén)、生產(chǎn)安全部門(mén)、地震部門(mén)、氣象部門(mén)等需要對(duì)這些單位相同的對(duì)象和非常相近的內(nèi)容進(jìn)行檢查。但檢查的時(shí)間并不能統(tǒng)一起來(lái)，結(jié)果是今天這個(gè)部門(mén)來(lái)查，明天那個(gè)部門(mén)來(lái)查，使得被檢查單位不得不拿出更大的精力和人員來(lái)應(yīng)付上級(jí)多個(gè)部門(mén)的檢查，造成了對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位正常經(jīng)營(yíng)管理不必要的干擾。如河北省張家口市的一個(gè)商場(chǎng)，在一個(gè)月內(nèi)竟有7個(gè)政府部門(mén)的安全檢查團(tuán)（組）去檢查相同內(nèi)容的消防安全工作。據(jù)說(shuō)全國(guó)此類情況也很多。加之在我國(guó)行政管理還不夠清廉的情況下，這樣的安全檢查不僅不能推動(dòng)和促進(jìn)安全工作的開(kāi)展，反而成為了企業(yè)事業(yè)單位的一場(chǎng)災(zāi)難。

　　再如，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)規(guī)定，新建、擴(kuò)建、改建及內(nèi)部裝修的建筑工程設(shè)計(jì)，都應(yīng)分別呈報(bào)公安消防部門(mén)、環(huán)境保護(hù)部門(mén)、地震部門(mén)、氣象部門(mén)、人防部門(mén)等有關(guān)部門(mén)審核消防安全設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、防震設(shè)計(jì)、防雷設(shè)計(jì)、人防設(shè)計(jì)等要求，建筑完工后，以上各有關(guān)部門(mén)還要分別進(jìn)行檢查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后才可啟用；而建筑結(jié)構(gòu)的強(qiáng)度、防震性、耐火性和防火分隔、安全疏散、防雷防靜電設(shè)計(jì)、電氣設(shè)計(jì)、滅火設(shè)計(jì)、安全間距、設(shè)備裝置布置、尾氣排放、消防車(chē)通道，以及排水、防洪等審核、驗(yàn)收的項(xiàng)目、內(nèi)容、對(duì)象大致都是一致的。這多頭審核、多頭驗(yàn)收，不僅給被審核單位的申報(bào)帶來(lái)了不便，而且嚴(yán)重影響了有關(guān)部門(mén)的行政效率。

　　另外，由于分部門(mén)管理、分部門(mén)制定法律，還造成了多個(gè)部門(mén)的執(zhí)法主體，使有關(guān)部門(mén)在執(zhí)法和職責(zé)分工上重復(fù)和扯皮。如根據(jù)《消防法》的規(guī)定，火災(zāi)事故的追查處理應(yīng)當(dāng)由公安消防部門(mén)負(fù)責(zé)，而根據(jù)國(guó)務(wù)院《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》，往往特大火災(zāi)事故要由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)牽頭調(diào)查。再如，根據(jù)《消防法》第十七條的規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品由公安消防部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，而2002年1月9日國(guó)務(wù)院第52次常務(wù)會(huì)議通過(guò)并公布的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，易燃易爆危險(xiǎn)物品要由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)管理，可2002年6月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第96條又規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品不包括易燃易爆危險(xiǎn)物品等。類似的這些法律相互矛盾的現(xiàn)象很多，已使不少地方的生產(chǎn)安全部門(mén)與公安消防部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、技術(shù)監(jiān)督部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)因執(zhí)行法規(guī)不同而形成相互扯皮現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了依法行政，影響了政府在人民群眾中的形象。

　　再者，由于政府機(jī)關(guān)分部門(mén)管理，企業(yè)事業(yè)單位都要按照政府的要求設(shè)置安全生產(chǎn)科、處，環(huán)?？?、處，保衛(wèi)科、處等相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，使得企業(yè)、事業(yè)單位的安全管理無(wú)法統(tǒng)一進(jìn)行，影響企業(yè)事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)管理和效益。

　　1．2不利于發(fā)揮各災(zāi)害事故防治部門(mén)的整體效能

　　災(zāi)害事故的防治應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)的整體，雖然不同的災(zāi)害事故有其不同的性質(zhì)、起因和危害，但其相互間的滲透性、致災(zāi)因素的因果性、事發(fā)的突然性、搶險(xiǎn)救援的急迫性、行政管理的監(jiān)督性、管理對(duì)象的同一性、運(yùn)用法律的相近性等卻都是一致的。譬如，城市火災(zāi)與森林火災(zāi)，火災(zāi)與大氣污染，氣象與火災(zāi)、水災(zāi)、雹災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)，地震與火災(zāi)、環(huán)境災(zāi)害，保護(hù)森林與保護(hù)環(huán)境，環(huán)境保護(hù)與防火、防洪，火災(zāi)事故與生產(chǎn)事故，搶險(xiǎn)救援與急救等，它們之間都有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，且聯(lián)系都很緊密。諸如各種事故隱患的整改、防災(zāi)措施的推行等，都需要一個(gè)整體的機(jī)構(gòu)去管理。但由于我國(guó)實(shí)行的是分部門(mén)管理的體制，而各種災(zāi)害事故的防治又是一項(xiàng)社會(huì)性十分廣泛的工作，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，所以各地都組建了政府的防火安全委員會(huì)、安全生產(chǎn)委員會(huì)、防汛抗旱指揮部、護(hù)林防火指揮部、防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組等諸多的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。這樣，有多少個(gè)災(zāi)害事故防治部門(mén)就都需要有多少個(gè)災(zāi)害事故防治的委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組，這多少個(gè)委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組又都要有同級(jí)政府的一個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、牽頭，都要有其他有關(guān)部門(mén)的行政領(lǐng)導(dǎo)參加，而具體工作仍還得由原行政部門(mén)辦理。這樣交叉重復(fù)的工作方式不僅給有關(guān)行政部門(mén)的工作造成忙亂，而且嚴(yán)重降低了工作效率，各有關(guān)災(zāi)害事故防治行政部門(mén)的整體管理效能也無(wú)從發(fā)揮。各省、自治區(qū)、直轄市及以下屬的各級(jí)政府為了解決這一問(wèn)題，都通過(guò)在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)建立安全生產(chǎn)委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)，但因其是非實(shí)體性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有任何行政執(zhí)法職能，且每一個(gè)災(zāi)害事故防治行政部門(mén)都不是由一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)分管，對(duì)其他災(zāi)害事故防治行政部門(mén)沒(méi)有任何制約作用，故除了每年組織幾次聯(lián)合安全大檢查、向政府寫(xiě)幾次工作情況報(bào)告外，其他方面無(wú)法協(xié)調(diào)。就是檢查出來(lái)的事故隱患也無(wú)法直接用行政手段解決，還得由具體的災(zāi)害事故防治行政部門(mén)分頭去解決，行政效力極低。如國(guó)家的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由原部屬局升格為副部級(jí)局，正部級(jí)局。規(guī)格越來(lái)越高，但事故率卻越來(lái)越升，傷亡損失越來(lái)越大。往往前面的大火還未處理完，緊接著就發(fā)生多起重大著火、爆炸事故；先是天上掉飛機(jī)、海上沉船舶，緊接著就是河南、河北、山西、陜西的大礦難，一次就是幾百人遇難，教訓(xùn)非常沉痛。國(guó)務(wù)院不得不一次又一次發(fā)出安全生產(chǎn)大檢查的緊急通知。這些緊急通知除了各地安全生產(chǎn)部門(mén)象征性的組織幾次安全大檢查外，有多少事故隱患能夠從根本上根治呢？這些不是說(shuō)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)有多大責(zé)任，而是現(xiàn)行體制受到了很大的制約。

　　1．3管理經(jīng)費(fèi)上有巨大的浪費(fèi)

　　每年國(guó)家各級(jí)財(cái)政分別劃撥給各有關(guān)部門(mén)的防災(zāi)經(jīng)費(fèi)（消防、防洪、環(huán)保、人防、氣象、地震等部門(mén)）雖然不多，但國(guó)家也盡了最大的努力。然而，由于這些經(jīng)費(fèi)分部門(mén)使用，使得各項(xiàng)防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的整體效能難以發(fā)揮，浪費(fèi)巨大。如前所述，有多少個(gè)災(zāi)害事故防治管理部門(mén)就要有多少個(gè)災(zāi)害事故防治的委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組，這多少個(gè)委員會(huì)、指揮部或者領(lǐng)導(dǎo)小組又都要有相應(yīng)的辦公設(shè)施，都需要有一定的辦公經(jīng)費(fèi)，都要有一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心。而要有辦公設(shè)施就要有建筑，就要蓋大樓，蓋大樓就要花費(fèi)資金；要建立一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心，就需要有一個(gè)現(xiàn)代化的通訊網(wǎng)絡(luò)和電視監(jiān)視系統(tǒng)，這就又需要一筆很大的開(kāi)支。僅以建立一個(gè)快速反應(yīng)的指揮中心為例計(jì)算，如果全國(guó)各地地級(jí)以上城市（不含臺(tái)灣、香港、澳門(mén)，按264個(gè)地級(jí)以上城市計(jì)算）都要建立指揮中心的話，按深圳市興建的消防指揮中心耗資約1200余萬(wàn)元計(jì)算，至少需資金31.68億元以上，北京、上海、天津、重慶等直轄市的投資會(huì)更大，如果形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，則至少需要50億元，如果消防、護(hù)林、防洪、地震、環(huán)保、氣象、人防等有關(guān)災(zāi)害事故防治部門(mén)都要建立指揮中心并形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的話，則至少需要資金350億元，而這350億元如果統(tǒng)一使用又會(huì)節(jié)省多少呢。

　　由于分部門(mén)管理，國(guó)家難以綜合考慮防災(zāi)經(jīng)費(fèi)的使用，往往因?yàn)?zāi)而事。如國(guó)家發(fā)生了洪災(zāi)，各地就建起了防洪指揮中心大樓；發(fā)生了大地震，各地又要建立地震指揮中心大樓；一時(shí)間火災(zāi)較多，各地又都需要建立消防指揮中心大樓；一時(shí)間礦井瓦斯爆炸、透水事故較多，國(guó)家的安全生產(chǎn)局就由原部屬局升格為正部級(jí)局；且地方各級(jí)又都要蓋指揮中心大樓，這些浪費(fèi)的經(jīng)費(fèi)全國(guó)統(tǒng)計(jì)下來(lái)，至少也得幾千億元人民幣。