隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展及人們生活水平的不斷提高,人們對化妝品的需求日益增長,化妝品已成為人們?nèi)粘I畋貍渲?。遍布大街小巷的化妝品專賣店及批發(fā)市場,銷售著品種繁多、琳瑯滿目的化妝品,與人們?nèi)罕姷纳钕⑾⑾嚓P(guān),直接關(guān)系著人們?nèi)罕姷慕】蛋踩?/p>
化妝品是指以涂擦、噴灑或者其他類似的方法,散布于人體表面任何部位(皮膚、毛發(fā)、指甲、口唇等),以達到清潔、消除不良氣味、護膚、美容和修飾目的的日用化學(xué)工業(yè)產(chǎn)品。這些化學(xué)產(chǎn)品有雙重性,合理使用能起到美容修飾作用,使用不當(dāng)則會給人身健康帶來安全隱患。
藥監(jiān)部門剛剛承接化妝品安全監(jiān)管職責(zé),如何順利履行新職能,有效地加強化妝品的安全監(jiān)管,成為近期工作中亟待解決的重大課題。為全面了解化妝品經(jīng)營行業(yè)質(zhì)量管理情況,我局開展了全市的化妝品經(jīng)營企業(yè)調(diào)查摸底,發(fā)現(xiàn)了存在很多問題,下面筆者結(jié)合目前化妝品安全監(jiān)督管理中存在的問題,從行業(yè)監(jiān)管的層面進行闡述和提出解決對策。
一、監(jiān)督法規(guī)體系不完善。我國對化妝品行業(yè)的監(jiān)督管理很重視,由多個部門共同參與管理。衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門、藥監(jiān)部門、工商部門和海關(guān),各管理部門齊抓共管,各司其責(zé),各有一套規(guī)定,這樣多部門、多法規(guī)、多標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管,往往造成企業(yè)或市場監(jiān)督管理部門在執(zhí)法時覺得茫然,也易形成職能重疊交叉,出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)的不良局面。
依據(jù)《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》,藥監(jiān)部門對化妝品監(jiān)管的主要職責(zé)是衛(wèi)生監(jiān)督?!痘瘖y品衛(wèi)生監(jiān)督條例》及實施細則為1989年制定并頒布,該條例中的執(zhí)法主體是衛(wèi)生部門,條例未明確衛(wèi)生監(jiān)督和化妝品經(jīng)營的定義。2010年的機構(gòu)改革已明確化妝品的監(jiān)管由衛(wèi)生部門移交到食品藥品監(jiān)管部門,顯然該條例已經(jīng)不能適應(yīng)快速發(fā)展的化妝品行業(yè),迫切需要制定新法規(guī)來明確執(zhí)法主體、衛(wèi)生監(jiān)督職能和監(jiān)管范圍,增強法規(guī)的可操作性。
《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》第32條規(guī)定“對化妝品批發(fā)部門及零售者的巡回監(jiān)督每2年一次,且一般不采樣檢測”,指的是在對經(jīng)營企業(yè)日常監(jiān)督中限制進行采樣檢測,那么,對化妝品經(jīng)營者的監(jiān)督只能停留在索證索票、進貨查驗和對包裝標(biāo)簽進行檢查,產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量卻不能得到保障,這極大的約束了監(jiān)管人員的行為,從長遠來說,也不能保障生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營者的利益,更不能有效保護消費者的合法權(quán)益。經(jīng)營企業(yè)的違法行為得不到應(yīng)有懲罰,違法成本太低,這也是目前化妝品市場混亂的根源。
此外,由于化妝品經(jīng)營企業(yè)未實行經(jīng)營許可管理,化妝品經(jīng)營企業(yè)多有不定時性和不確定,藥監(jiān)部門對企業(yè)經(jīng)營的動態(tài)信息不能實時掌握,也不利于實施有效監(jiān)管。
二、監(jiān)管人員嚴重不足。江西藥監(jiān)系統(tǒng)在2002年成立之初,人員編制已相當(dāng)精簡,承接保健食品化妝品監(jiān)管職責(zé)后,人員編制一個也沒有增加,因此,分配給化妝品的監(jiān)管人員明顯不足,各地市藥監(jiān)機構(gòu)普遍只配備了1至2名監(jiān)管人員,縣級藥監(jiān)機構(gòu)一般配備1名人員。這部分人員主要來自兩個方面,一部分是之前在從事藥品監(jiān)督管理人員,一部分是來自衛(wèi)生部門的公共衛(wèi)生監(jiān)督人員,監(jiān)管人員都是“半路出家”,一邊學(xué)習(xí)一邊摸索,由于各自對法律的理解不同,前者在對化妝品監(jiān)管過程中會過嚴,后者則監(jiān)管過松,對于化妝品這一新領(lǐng)域的監(jiān)管都感到工作難度極大,監(jiān)管責(zé)任很重,現(xiàn)有的水平還不能完全滿足化妝品監(jiān)管崗位的需要。
化妝品經(jīng)營企業(yè)點多面廣,80年代化妝品經(jīng)營方式較為簡單,經(jīng)營企業(yè)數(shù)量也不多,監(jiān)管任務(wù)也不重,30年后的今天,化妝品的經(jīng)營方式多種多樣,有單純的日化專賣店、保健食品化妝品直營店、商場超市,還有兼營化妝品的百貨、文具、商貿(mào)店、母嬰用品店,及輔助經(jīng)營化妝品的美容美發(fā)店、旅館、賓館、洗浴中心、個體雜貨店等,數(shù)量很多,現(xiàn)有的人力也不能完全滿足監(jiān)管的需要。
三、技術(shù)監(jiān)督較薄弱。除省一級的藥品檢驗機構(gòu)有一定化妝品檢測實力外,大部分地市一級檢測機構(gòu)只進行了一些簡單的擴項,尚不具備對化妝品全面檢測的能力,尤其對于化妝品違禁物質(zhì)、違法添加項目的檢測能力有限,即使能檢測,也無出具報告的資質(zhì)。
對化妝品進行抽驗監(jiān)測是加強化妝品監(jiān)管的有效手段,但與藥品抽驗監(jiān)測工作相比,化妝品的抽樣監(jiān)測在檢驗機構(gòu)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)規(guī)范、經(jīng)費保障等方面有很大差距,在短期內(nèi)尚無大規(guī)模開展化妝品抽樣監(jiān)測的可能,制約了化妝品監(jiān)管工作的有效開展。
四、化妝品從業(yè)人員素質(zhì)較低。形成原因主要有以下三點,一是化妝品經(jīng)營不需要許可,門檻較低,只要租得起店面,任何人都可以在工商部門辦理執(zhí)照開張營業(yè),這些從業(yè)人員以初中文化居多;二是大多數(shù)從業(yè)人員從未接受過有關(guān)化妝品法律法規(guī)方面的培訓(xùn),部分人員未進行體檢,大部分企業(yè)未索證索票和登記臺賬,進貨查驗也只是簡單地核對數(shù)量,不能區(qū)分特殊用途及非特殊用途化妝品,不清楚化妝品標(biāo)簽標(biāo)識應(yīng)具備哪些內(nèi)容;三是多年來化妝品經(jīng)營行業(yè)處于監(jiān)管盲區(qū),長期的不規(guī)范經(jīng)營以及松散的監(jiān)管,使得從業(yè)人員只注重經(jīng)濟效益,不重視產(chǎn)品質(zhì)量,缺乏必要的產(chǎn)品質(zhì)量意識、不了解作為一個化妝品經(jīng)營者應(yīng)有的責(zé)任,從而也意識不到索證索票、進貨查驗制度的重要性。
我局新承接職能后,組織人員對經(jīng)營企業(yè)進行法律法規(guī)宣傳,要求企業(yè)嚴格執(zhí)法索證索票、進貨查驗制度。我們的規(guī)范管理無疑加大了企業(yè)的工作量及經(jīng)營成本又不能帶來明顯的經(jīng)濟效益,導(dǎo)致部分從業(yè)人員不配合檢查。
五、購進渠道較亂?;瘖y品經(jīng)營企業(yè)規(guī)模的不同,進貨渠道各不相同。大型的商場超市,比較注重企業(yè)形象,關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量,進貨渠道較為正規(guī),多從生產(chǎn)企業(yè)直接購進,或者從連鎖總公司購進,能索取票據(jù)和部分證照,并驗明資質(zhì);一些門面較好的化妝品專賣店或大型美容美發(fā)店供貨商也較為清晰,一般從區(qū)域代理處進貨,供應(yīng)商家數(shù)不多且比較固定,能索取票據(jù),但不會保存;而一些小型經(jīng)營者,無固定的供應(yīng)商,需要進貨時到化妝品批發(fā)市場,隨機購進,未索證索票。這些小型的經(jīng)營企業(yè),未對產(chǎn)品進行任何查驗,無法保證產(chǎn)品的質(zhì)量。特別是一些兼營文具化妝品等百貨的個體批發(fā)商,購進渠道更復(fù)雜,甚至有些直接通過網(wǎng)絡(luò)購進化妝品,沒有索取任何票據(jù)憑證。
六、化妝品標(biāo)識較混亂。市面上的化妝品,包裝做得越來越好,產(chǎn)品質(zhì)量很越來越難以保證,標(biāo)識越來越不規(guī)范。一是沒有中文標(biāo)識,一些商家為滿足消費者對進口化妝品的崇尚,吸引消費者購買,國產(chǎn)化妝品標(biāo)簽以英文、日文、韓文等外文為主,中文則印在最小展示版面,甚至根本沒有中文標(biāo)識; 二是一些特殊用途化妝品,未經(jīng)批準(zhǔn)即上市銷售,產(chǎn)品最小包裝上沒有標(biāo)識批準(zhǔn)文號,有的產(chǎn)品即使取得了批準(zhǔn)文號,也是一號多用,如部分染發(fā)劑,多色系共用同一批準(zhǔn)文號,還有的是套用別的產(chǎn)品批準(zhǔn)文號生產(chǎn)上市。三是一些化妝品僅標(biāo)注有效使用期限,未標(biāo)注生產(chǎn)日期或批號。
解決對策
面對產(chǎn)品混亂、經(jīng)營混亂、管理混亂,如何從根本上改變目前化妝品行業(yè)的混亂現(xiàn)象,加強對化妝品經(jīng)營行業(yè)的監(jiān)管,筆者認為應(yīng)從以下幾點著手:
一、理順監(jiān)管體制,完善法律法規(guī)。盡快出臺化妝品監(jiān)管的法律規(guī)定,明確各部門監(jiān)管責(zé)任,改變多頭監(jiān)管的局面,同時,逐步完善化妝品相關(guān)法律法規(guī),現(xiàn)行的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》(1989年)及實施細需要完善,進一步增強法規(guī)的可操作性,適度加大處罰力度,起到對違法者應(yīng)有的震懾作用。一是應(yīng)明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍和衛(wèi)生監(jiān)督職能,明確藥監(jiān)部門僅對化妝品的衛(wèi)生進行監(jiān)督,而產(chǎn)品質(zhì)量及真?zhèn)蝿t不屬監(jiān)督范圍;二是應(yīng)加強國產(chǎn)非特殊用途化妝品的管理,產(chǎn)品在上市之前應(yīng)先進行備案,而不是上市2個月后才備案,三是應(yīng)增設(shè)行為罰,對于違法事實清楚,但無法計算違法所得的情形,應(yīng)增設(shè)行為罰,對一些經(jīng)營者不按規(guī)定索證索票、責(zé)令整改,對履教不改的,予以處罰。四是加大對經(jīng)營企業(yè)的樣品抽驗力度,取消《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例實施細則》第32條第4款。
二、加強化妝品監(jiān)督力量。按照化妝品監(jiān)管單位的數(shù)量增設(shè)相應(yīng)數(shù)量的人員編制,并強化對監(jiān)管人員的培訓(xùn),提高其政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì),以滿足對化妝品監(jiān)管的需要。同時,增加財政投入,充分利用現(xiàn)代科技,建立信息平臺,共享網(wǎng)絡(luò)資源,特別是各級藥監(jiān)共享化妝品生產(chǎn)企業(yè)信息、特殊化妝品批準(zhǔn)文號信息以及普通化妝品備案信息,增添必要的監(jiān)管設(shè)備與設(shè)施,改變監(jiān)管手段落后的現(xiàn)狀。
三、開展聯(lián)合整治,規(guī)范行業(yè)秩序。鑒于化妝品的多部門監(jiān)管現(xiàn)狀,應(yīng)開展化妝品經(jīng)營企業(yè)專項聯(lián)合整治,加強部門聯(lián)動,聯(lián)合工商、質(zhì)監(jiān),從產(chǎn)品質(zhì)量、衛(wèi)生安全、標(biāo)簽說明書等多個方面入手,全面清查化妝品行業(yè)的問題及時公布監(jiān)督檢查情況,從而達到震懾效果,進一步規(guī)范行業(yè)秩序。
由于化妝品經(jīng)營企業(yè)未實行經(jīng)營許可管理,辦理營業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營,藥監(jiān)部門難以實時掌握企業(yè)信息,只有聯(lián)合工商部門,共享工商部門對企業(yè)經(jīng)營的動態(tài)信息,才能有效進行監(jiān)管。
四、樹立示范典型,帶動共同發(fā)展。一是“以點帶面、輻射帶動”的方式全力推進化妝品經(jīng)營者的發(fā)展,將一些經(jīng)營規(guī)范、產(chǎn)品購進渠道正規(guī)、管理人員素質(zhì)高且誠信經(jīng)營的企業(yè)樹立為化妝品安全示范店,日常加強對示范店的指導(dǎo)并通過新聞媒體、報刊等進行宣傳,以起到行業(yè)示范帶頭作用,引導(dǎo)其他企業(yè)按照“以誠為本、以信立業(yè)”的經(jīng)營理念,自覺做到規(guī)范經(jīng)營、誠信立業(yè),共同促進化妝品經(jīng)營行業(yè)的健康發(fā)展。二是實施重點單位重點管理。將商品種類較多、數(shù)量較大、客流量相對集中的大中型商場、超市、美容美發(fā)院、小商品批發(fā)市場、化妝品專賣店作為一類(重點)監(jiān)管對象,小型商場、超市、藥店、賓館等單位作為二類(較重點)監(jiān)管對象,將經(jīng)營化妝品品種較少的洗浴中心、百貨、商貿(mào)店、母嬰用品店、雜貨店等作為三類(非重點)監(jiān)管,有等級、有層次、有側(cè)重地開展監(jiān)管工作。
五、加強宣傳培訓(xùn),推動形成社會管理體制。一是加強從業(yè)人員法律法規(guī)知識培訓(xùn),一是加大宣傳力度,借助電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)以及藥品零售企業(yè),打造普法的互動平臺。以電子屏小廣告、小標(biāo)語、法制圖片展等形式,以點帶面,深入推動全市的普法宣傳工作。圍繞群眾關(guān)心、關(guān)注的熱點問題,開展及時有效地品化妝品安全知識宣傳活動,使廣大消費者經(jīng)營者進一步了解化妝品有關(guān)法律法規(guī)知識,增強其法制觀念和索證意識,提升廣大群眾的自我保護能力和意識,形成社會監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督的合力。
六、規(guī)范標(biāo)識,凈化市場運行?!痘瘖y品標(biāo)識管理規(guī)定》明確規(guī)定,化妝品標(biāo)簽標(biāo)識內(nèi)容必須真實、科學(xué)、完整,不得通過宣傳所用原料的功能來暗示產(chǎn)品實際不具有或不允許宣傳的效果。從源頭治理,要求生產(chǎn)企業(yè)在遵守規(guī)定的同時,產(chǎn)品標(biāo)簽說明書應(yīng)進一步規(guī)范,應(yīng)標(biāo)明化妝品名稱、生產(chǎn)者的名稱和地址、凈含量、全成分表、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)日期和有效使用期限、生產(chǎn)許可證標(biāo)志和編號,以及可能引起的不良反應(yīng)、注意事項與使用方法等全部內(nèi)容,盡可能在產(chǎn)品說明書上詳細注明,特殊用途化妝品還應(yīng)標(biāo)明批準(zhǔn)文號,產(chǎn)品應(yīng)在上市前應(yīng)經(jīng)過藥監(jiān)部門的備案,尤其是標(biāo)簽說明書經(jīng)審核后方可銷售。