解決農(nóng)村飲水安全是黨中央、國務(wù)院高度重視和農(nóng)村廣大農(nóng)民群眾迫切需要的一項(xiàng)民生水利工程，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀在水利工作中的具體體現(xiàn)。水利部黨組把解決農(nóng)村飲水安全作為水利工作的首要任務(wù)，制定了總體規(guī)劃，并采取有效措施，全力推進(jìn)工程建設(shè)。按國務(wù)院批準(zhǔn)的總體規(guī)劃，計(jì)劃到2015年全部解決農(nóng)村現(xiàn)存的3.2億人的飲水不安全問題。最近，根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)精神和拉動(dòng)內(nèi)需的要求，農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)肯定會(huì)提前解決。為了及時(shí)總結(jié)工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，全力做好下一步的農(nóng)村飲水安全工作，今年水利部飲水安全中心積極配合中國國際工程咨詢公司組織各方面的專家，對《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》執(zhí)行情況進(jìn)行了中期評估。從2006-2008年年，國家共安排資金188億元，地方自籌配套資金195億元，可解決9295萬人的飲水安全問題。從評估的情況看，“十一五”農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)總體進(jìn)展順利，工程質(zhì)量良好，深受廣大受益農(nóng)民群眾的熱烈歡迎。同時(shí)，評估中也發(fā)現(xiàn)在工程建設(shè)中還存在許多亟待解決的困難和問題。本人過去長期從事該項(xiàng)工作，又參加了這次評估調(diào)查，針對存在的困難和問題談一點(diǎn)個(gè)人意見，不妥之處請大家批評指正。
一、關(guān)于基層反映的規(guī)劃內(nèi)人數(shù)與規(guī)劃外人數(shù)的問題
本次評估中，據(jù)基層同志反映，在原規(guī)劃范圍之外，還有一部分人存在飲水不安全的問題，并且人數(shù)相差有1億多，地方積極性很高，要求一并納入農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃中解決。這些規(guī)劃外的人數(shù)給項(xiàng)目的執(zhí)行帶來一定的困擾。實(shí)事求是地說，這并不是新出現(xiàn)的問題，在過去農(nóng)村飲水解困工作中也同樣遇到人數(shù)增加的問題。2005年以前，農(nóng)村飲水工作主要是實(shí)施飲水解困工程，重點(diǎn)是解決有水喝的問題。當(dāng)時(shí)劃定飲水困難的標(biāo)準(zhǔn)是“三個(gè)一”。即居民點(diǎn)到取水點(diǎn)的水平距離大于1公里或垂直高差超過100米，正常年份連續(xù)缺水 70--100天。“十五”期間原規(guī)劃解決“八七”扶貧攻堅(jiān)剩余的2400萬人飲水困難問題，后因新增又解決了2600萬人，加上干旱臨時(shí)解決的人數(shù)累計(jì)有6700多萬人。這說明農(nóng)村飲水困難情況是復(fù)雜的、也是變化的。對農(nóng)村飲水不安全的情況應(yīng)該說基本上也有這樣的規(guī)律。2003年水利部、衛(wèi)生部、工程院等部門抽樣檢查估計(jì)飲水不安全人數(shù)在3.4-3.6億人。2004年國家發(fā)改委、水利部、衛(wèi)生部聯(lián)合開展調(diào)查，根據(jù)當(dāng)時(shí)執(zhí)行的《農(nóng)村飲用水衛(wèi)生準(zhǔn)則》，制定了調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)員了20多萬人在全國開展調(diào)查。結(jié)果表明有3.2億人飲水不安全。從當(dāng)時(shí)水質(zhì)和方便程度的調(diào)查資料分析，若按國家飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，人數(shù)有4億多人，比按《農(nóng)村準(zhǔn)則》多8000多萬人；若按集中供水自來水入戶統(tǒng)計(jì)，缺水人數(shù)有5.8億人左右。2006年國家開始執(zhí)行新修訂的國家飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)提高并且不再分城市和農(nóng)村。若按新出臺的國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)農(nóng)村飲水不達(dá)標(biāo)的人數(shù)會(huì)更大?？傮w來說，我國農(nóng)村供水水平還是比較低，群眾要求很迫切，加之農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)東、中、西發(fā)展水平存在著很大差距，南方、北方之間由于自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，農(nóng)村供水的標(biāo)準(zhǔn)、形式也不同，就是省內(nèi)也不平衡。農(nóng)村供水工程有：一家一戶的微型供水工程，以村為單元的集中供水工程，多村聯(lián)片集中供水工程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村聯(lián)網(wǎng)供水工程等；解決的基本思路只能是：根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，考慮自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照先急后緩，先重后輕的原則，分層次，分地區(qū)，分步驟解決。這些情況說明：農(nóng)村飲水人數(shù)情況類似于扶貧的情況，只要標(biāo)準(zhǔn)一變，人數(shù)就會(huì)大大增加。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水質(zhì)、水量、方便程度等指標(biāo)是不斷提高的，所以，解決農(nóng)村飲水安全問題是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工作。
目前，面對這些基層反映強(qiáng)烈，問題復(fù)雜的情況怎么辦？我們還是要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，以不斷提高改善農(nóng)民的飲水條件，實(shí)現(xiàn)飲水安全為目標(biāo)，以提高飲用水質(zhì)量為重點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃 ，分步實(shí)施，優(yōu)先解決對農(nóng)民生活和身體健康影響較大的飲水問題。也就是說要先解決按《準(zhǔn)則》確定的3.2億人的飲水不安全問題，再解決國標(biāo)修訂后增加的飲水不安全人數(shù)。從工作方法上，對此類問題一定要在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，充分論證，科學(xué)決策，然后制定規(guī)劃，分年解決?，F(xiàn)在，我們要扎扎實(shí)實(shí)地落實(shí)國務(wù)院已批準(zhǔn)的總體規(guī)劃，要堅(jiān)持我們過去“規(guī)劃建卡，按卡實(shí)施”的成功經(jīng)驗(yàn)，下決心把解決的對象落實(shí)到縣、落實(shí)到鄉(xiāng)、村，這是完全的可以做到的。
二、關(guān)于已建成的集中供水工程實(shí)際供水量遠(yuǎn)小于設(shè)計(jì)供水量，造成部分設(shè)施閑置和運(yùn)行成本高的問題
本次評估，我參加了一個(gè)評估組工作，結(jié)合近幾年的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一個(gè)很大的問題，就是農(nóng)村集中供水工程普遍存在實(shí)際供水量遠(yuǎn)小于設(shè)計(jì)供水規(guī)模問題。這種大馬拉小車的現(xiàn)象，造成設(shè)施閑置、資金浪費(fèi)，而且運(yùn)行費(fèi)用增大。一般水價(jià)核定都是按設(shè)計(jì)供水量計(jì)算單位水價(jià)，如果供水量達(dá)不到設(shè)計(jì)值的50%，運(yùn)行肯定就會(huì)虧損。這種情況應(yīng)引起高度重視，并加以認(rèn)真研究解決。分析原因主要有三個(gè)方面：一是對農(nóng)民的需水量估計(jì)過高。供水量計(jì)算是按現(xiàn)狀農(nóng)村人口、牲畜，加上增長預(yù)測，時(shí)變系數(shù)，其它用水等。但事實(shí)是近幾年農(nóng)村常住人口處于大量減少趨勢，每年外出打工的青壯年就有2億多人。二是農(nóng)村入戶工程不配套，由于入戶部分投資是農(nóng)民自籌，部分農(nóng)民不愿出資，有的工程建成多年也還有部分農(nóng)戶沒有入戶。三是供水水價(jià)對農(nóng)民也很敏感。農(nóng)民不愿多花錢，多節(jié)約用水。按設(shè)計(jì)每戶用水量需6-8方/月，而入戶調(diào)查多數(shù)是2-3方/月，這樣戶用水量與設(shè)計(jì)數(shù)值就差了一半，加上部分農(nóng)戶還有其它小水源不全用自來水，設(shè)計(jì)人員選擇時(shí)變化系數(shù)還有一定的變化幅度。所以，結(jié)合這次中期評估，一定要加大對設(shè)計(jì)人員的培訓(xùn)，要注重實(shí)際調(diào)查，不能只查規(guī)范和戶口薄上的人口進(jìn)行計(jì)算，在需水量預(yù)測上一定要科學(xué)合理，符合實(shí)際。同時(shí)，要吸取近幾年全國農(nóng)村集中供水設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，水利部農(nóng)村飲水安全中心將不斷總結(jié)各地好的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，以參考設(shè)計(jì)圖集、專家點(diǎn)評介紹圖書、網(wǎng)絡(luò)等形式發(fā)向全國，供大家實(shí)際工作中參考。
三、關(guān)于供水水質(zhì)檢驗(yàn)和檢測不到位的問題
本次評估還發(fā)現(xiàn)一個(gè)很大的問題是集中供水工程的水質(zhì)檢驗(yàn)和檢測不到位。農(nóng)村飲水安全工程重點(diǎn)是要解決水質(zhì)問題，要建立以水質(zhì)為核心的取樣、檢驗(yàn)制度，使農(nóng)民群眾喝上放心水、衛(wèi)生水。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)相當(dāng)一部分集中供水工程、單村集水工程缺乏必要的水質(zhì)檢測設(shè)備，有的有檢測設(shè)備和人員，水質(zhì)檢測的頻次也極少，導(dǎo)致部分工程供水水質(zhì)難達(dá)標(biāo)準(zhǔn)。究其原因：一是基層水利部門傳統(tǒng)上是保供水、重視工程建設(shè)，輕視水質(zhì)檢驗(yàn)工作，錯(cuò)誤地認(rèn)為有水喝就行，過去也沒出現(xiàn)什么大問題。二是水質(zhì)檢測水廠沒有積極性，費(fèi)用也高。水樣自檢和送衛(wèi)生部門抽驗(yàn)不但麻煩，還有很高的費(fèi)用，而出廠水質(zhì)行業(yè)監(jiān)督又跟不上，水質(zhì)檢驗(yàn)和抽驗(yàn)工作實(shí)際上是放任自流。三是國家水質(zhì)監(jiān)測經(jīng)費(fèi)不足，衛(wèi)生部門沒有能力下鄉(xiāng)進(jìn)行質(zhì)量檢測。
飲用水安全與食品安全對人體健康是同等重要，要象重視食品安全一樣加強(qiáng)監(jiān)督。首先，各級政府要列專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，使衛(wèi)生部門有能力對集中供水廠進(jìn)行質(zhì)量檢測。其次，中期評估后，水利部門要重新核定人均投資標(biāo)準(zhǔn)，提高各級政府補(bǔ)助比例，使水廠有能力購置檢驗(yàn)設(shè)備。三是工程驗(yàn)收前，水廠必須有常規(guī)的水質(zhì)檢驗(yàn)設(shè)備和經(jīng)培訓(xùn)的人員，日常運(yùn)行要有水質(zhì)化驗(yàn)記錄并建立水質(zhì)檔案薄。四是水利行業(yè)協(xié)會(huì)要加強(qiáng)水廠的資質(zhì)管理，水利部已頒布了《供水單位資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，關(guān)鍵是要協(xié)會(huì)來管理，實(shí)行行業(yè)自律。只有這樣多管齊下，采取有效措施，水質(zhì)質(zhì)量控制體系才能真正建立。
四、關(guān)于建后管理體制和機(jī)制不健全，工程難以良性運(yùn)行的問題
農(nóng)村供水工程面廣量大，單個(gè)工程規(guī)模小，管理難度大，相當(dāng)一部分農(nóng)村供水工程產(chǎn)權(quán)不清，管理機(jī)構(gòu)不健全，不少鄉(xiāng)村飲水工程只有一、兩個(gè)人管理，而且絕大多數(shù)是沒有經(jīng)過培訓(xùn)的農(nóng)民，素質(zhì)較低。加上廣大的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)民承受能力差，部分集中供水工程水價(jià)不合理，水費(fèi)征收率低，喝“福利水”、“大鍋水”的現(xiàn)象還普遍存在。一些地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)多，人為降低或減免水費(fèi)，致使供水工程水費(fèi)收繳存在一定困難。加上地方財(cái)政困難，沒有資金補(bǔ)助，該維修的工程不能維修，該更換設(shè)備的不能更換，不少工程甚至連正常的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也無法保證，影響了工程效益的發(fā)揮。本次評估專家組認(rèn)為：目前多數(shù)農(nóng)村飲水安全工程處于虧損經(jīng)營狀態(tài)，達(dá)不到良性運(yùn)行的要求。建后管理工作歷來是水利上的薄弱環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2008年全國已建成農(nóng)村飲水工程48萬處，供水工程中有大量的管網(wǎng)、水泵、電器和水處理設(shè)備。這些設(shè)施都要進(jìn)行經(jīng)常維護(hù)和修理，必須有足夠的經(jīng)費(fèi)和專業(yè)人員及時(shí)給予服務(wù)，才能保證飲水工程良性運(yùn)行。分析原因主要是大部分飲水工程水價(jià)達(dá)不到成本價(jià)，地方物價(jià)部門考慮農(nóng)民的承受能力，批準(zhǔn)的水價(jià)普遍低于供水成本。目前，管好用好這些工程，使其長期發(fā)揮效益，是一項(xiàng)重要和緊迫的任務(wù)。加強(qiáng)工程建后管理，主要包括明晰工程所有權(quán)、確定管理責(zé)任、建立管理制度，落實(shí)成本水價(jià)等內(nèi)容。對行業(yè)管理部門來說，主要應(yīng)抓好四項(xiàng)工作：第一，要提高認(rèn)識，真正樹立“三分建，七分管”和建設(shè)是基礎(chǔ)、管理是關(guān)鍵的思想，把工程建后管理作為一項(xiàng)大事來抓；第二，要在總結(jié)過去工程建后管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)面臨的新形勢，盡快制定出臺《農(nóng)村供水管理?xiàng)l例》，以指導(dǎo)和規(guī)范管理行為；第三，各地要因地制宜地制定具體的加強(qiáng)建后管理工作辦法，不斷創(chuàng)造新的工作經(jīng)驗(yàn)；第四，是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理人員的知識水平和管理技能，以適應(yīng)管理工作不斷發(fā)展的需要。供水單位資質(zhì)管理是工程建后管理的重要內(nèi)容，對供水單位實(shí)施資質(zhì)管理是供水行業(yè)管理的重要組成部分，是促進(jìn)供水單位提高綜合管理水平和確保供水安全的重要手段。水利部已經(jīng)頒布了《村鎮(zhèn)供水站定崗標(biāo)準(zhǔn)》和《村鎮(zhèn)供水單位資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》。水行政主管部門和水利行業(yè)協(xié)會(huì)要盡快在全國推行。
五、關(guān)于按規(guī)定提夠勘測設(shè)計(jì)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)花小錢，省大錢的問題
本次評估還發(fā)現(xiàn)一個(gè)很嚴(yán)重的問題，就是前期工作經(jīng)費(fèi)不落實(shí)。2006-2008年共下達(dá)投資計(jì)劃達(dá)380億元。其中，中央188億元，地方配套195億元。按規(guī)定勘測設(shè)計(jì)費(fèi)應(yīng)占4%-5%，但實(shí)際僅占1.67%。原因主要是： 98年以來，中央投資一直不讓提取前期費(fèi)，規(guī)定由地方配套解決，省級也參照中央，提出省級配套資金也不得提取前期費(fèi)，由市縣級配套解決。前幾年，國家投資力度不大，縣市級免強(qiáng)能解決，現(xiàn)在國家投資力度成倍增加，縣市級配套越來越力不從心。從調(diào)查的情況看，中央和省級是資金最好落實(shí)，但不準(zhǔn)提取前期費(fèi)，反而讓配套資金最差的縣市級提取前期費(fèi)，前期費(fèi)落實(shí)困難就可想而知。前期經(jīng)費(fèi)不足首先影響的是工程質(zhì)量。如果勘測設(shè)計(jì)費(fèi)這樣的小錢不花，將來工程建設(shè)不知要花多少冤枉錢，過去這樣的教訓(xùn)太深刻了。2005年有一個(gè)地區(qū)，農(nóng)村飲水工程建設(shè)質(zhì)量出了問題，有部分飲水井沒有打出水，有的打出了水，但水質(zhì)有問題。最后是大錢花了不少，農(nóng)民意見還很大，中央電視臺焦點(diǎn)訪談節(jié)目進(jìn)行了公開曝光，后調(diào)查原因就是時(shí)間緊，經(jīng)費(fèi)不足，前期工作不落實(shí)，水文地質(zhì)情況沒有勘測，技術(shù)員就在辦公室用標(biāo)準(zhǔn)圖集作設(shè)計(jì)，一個(gè)月完成了幾十處工程設(shè)計(jì)，后來工程返工又花了更多的錢。所以說 ，對保證工程質(zhì)量所必須的前期工作經(jīng)費(fèi)一定要花，而且要按時(shí)、足額及早地花。目前，農(nóng)村飲水安全工程從中央到地方都很重視，投資力度不斷加大，下一步還要加快提前完成，任務(wù)十分艱巨。在這種情況下我認(rèn)為有幾種費(fèi)用必須要保證、要花好：一是勘測設(shè)計(jì)費(fèi)。農(nóng)村集中供水工程一定要有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位來完成，設(shè)計(jì)人員要到現(xiàn)場解決問題。二是監(jiān)理費(fèi)。工程建設(shè)管理辦法中已經(jīng)明確飲水工程要實(shí)行巡回監(jiān)理和農(nóng)民跟班監(jiān)督，但監(jiān)理經(jīng)費(fèi)并不明確。這些看似花了一定比例的錢，但其實(shí)是為國家節(jié)省了大量的工程資金。三是管理費(fèi)?，F(xiàn)在縣市級水利部門的干部和技術(shù)人員都在為民生水利而忙碌，還要應(yīng)付各種檢查、審計(jì)，沒有一定的管理經(jīng)費(fèi)是不行的?？傊?，以上這些前期工作和管理經(jīng)費(fèi)是不能省的，有時(shí)表面上省了，實(shí)際上花得更多。
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