一、移交階段風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)分配

PPP項(xiàng)目移交是指在項(xiàng)目合作期結(jié)束或項(xiàng)目合同提前終止后，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司將全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的條件和程序移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。《操作指南》中明確，PPP項(xiàng)目移交階段主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割和績效評(píng)價(jià)，各個(gè)工作環(huán)節(jié)都涉及風(fēng)險(xiǎn)因素，PPP項(xiàng)目移交階段風(fēng)險(xiǎn)防范和控制管理的前提是識(shí)別移交階段的風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)分配。

（一）移交階段風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵，也是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的難點(diǎn)所在。每一個(gè)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理都是獨(dú)特的，需要根據(jù)具體項(xiàng)目進(jìn)行具體分析。一般而言，PPP項(xiàng)目按照移交階段的主要工作，存在如下風(fēng)險(xiǎn)：

1.移交準(zhǔn)備階段

（1）存在風(fēng)險(xiǎn)

組織和人員風(fēng)險(xiǎn)：沒有及時(shí)組建項(xiàng)目移交工作組；移交工作組人員不具代表性，原則上應(yīng)包括財(cái)政預(yù)算管理、資產(chǎn)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施單位、審計(jì)或監(jiān)督管理部門人員；移交工作組人員不具備移交方面涉及的技術(shù)、財(cái)務(wù)、財(cái)政、資產(chǎn)管理等知識(shí)和技能。

方案設(shè)計(jì)不具有可操作性和指導(dǎo)性風(fēng)險(xiǎn)：沒有根據(jù)PPP合同約定確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試方案；方案過于粗泛，不具有可操作性和指導(dǎo)性。

（2）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體：政府或其授權(quán)的移交機(jī)構(gòu)（部門）。

2.性能測(cè)試階段

（1）存在風(fēng)險(xiǎn)

程序不到位風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目移交工作組沒有嚴(yán)格按照性能測(cè)試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試。

評(píng)估結(jié)果不客觀、不公正風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目移交工作組委托的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)不具有相關(guān)資質(zhì)；沒有按照項(xiàng)目合同約定的評(píng)估方式，對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)；評(píng)估結(jié)論不客觀、不公正導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失或社會(huì)資本利益受損。

（2）風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體：政府或其授權(quán)的移交機(jī)構(gòu)（部門）、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。

3.資產(chǎn)交割階段

（1）存在風(fēng)險(xiǎn)

移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)備不完整風(fēng)險(xiǎn)：由于PPP合同中對(duì)社會(huì)資本移交的設(shè)施是否完好，移交設(shè)施應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的描述，導(dǎo)致社會(huì)資本或項(xiàng)目公司沒有將滿足性能測(cè)試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目移交工作組，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。

注：移交的范圍通常包括項(xiàng)目設(shè)施；項(xiàng)目土地使用權(quán)及項(xiàng)目用地相關(guān)的其他權(quán)利；與項(xiàng)目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動(dòng)產(chǎn)；運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；與項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的手冊(cè)、圖紙、文件和資料（書面文件和電子文檔）；移交項(xiàng)目所需的其他文件。

項(xiàng)目需要繼續(xù)履行合同轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)：移交時(shí)，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營階段簽訂的一系列仍然需要繼續(xù)履行的重要合同，包括項(xiàng)目的工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同、融資租賃合同、保險(xiǎn)合同以及租賃合同等，沒有辦理法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)或手續(xù)有瑕疵，存在可能引起后續(xù)爭議的風(fēng)險(xiǎn)。

移交后項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)備狀況不達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)：性能測(cè)試結(jié)果不達(dá)標(biāo)時(shí)，移交工作組沒有要求社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置；社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行的恢復(fù)性修理、更新重置結(jié)果沒有達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，移交工作組沒有采取提取移交維修保函等相應(yīng)措施。

注：?權(quán)利方面的移交條件和標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目設(shè)施、土地及所涉及的任何資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵，其未設(shè)置任何擔(dān)保及其他第三人的權(quán)利。但在提前終止導(dǎo)致移交的情形下，如移交時(shí)尚有未清償?shù)捻?xiàng)目貸款，就該未清償貸款所設(shè)置的擔(dān)保除外。?技術(shù)方面的移交條件和標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目設(shè)施應(yīng)符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并處于良好的運(yùn)營狀況。

移交后技術(shù)轉(zhuǎn)讓存在風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)于專業(yè)性要求較高的PPP項(xiàng)目，可能需要使用第三方的技術(shù)（包括通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓或技術(shù)許可的方式從第三方取得的技術(shù)），在此情況下，存在社會(huì)資本或項(xiàng)目公司向移交工作組轉(zhuǎn)移項(xiàng)目移交之后因?yàn)槔^續(xù)使用這些技術(shù)而被任何第三方進(jìn)行侵權(quán)索賠的風(fēng)險(xiǎn)。

注：PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)約定，項(xiàng)目公司應(yīng)在移交時(shí)將項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)所需要的所有技術(shù)，全部移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，并確保政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)不會(huì)因使用這些技術(shù)而遭受任何侵權(quán)索賠。如果有關(guān)技術(shù)為第三方所有，項(xiàng)目公司應(yīng)在與第三方簽署技術(shù)授權(quán)合同時(shí)即與第三方明確約定，同意項(xiàng)目公司在項(xiàng)目移交時(shí)將技術(shù)授權(quán)合同轉(zhuǎn)讓給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。

此外，PPP項(xiàng)目合同中通常還會(huì)約定，如果這些技術(shù)的使用權(quán)在移交日前已期滿，項(xiàng)目公司有義務(wù)協(xié)助政府取得這些技術(shù)的使用權(quán)。

風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體：社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。

4.項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)階段

（1）存在風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)價(jià)結(jié)果不客觀、不公正風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門（PPP中心）組織有關(guān)部門或委托第三方機(jī)構(gòu)開展的績效評(píng)價(jià)不客觀、不公正，評(píng)價(jià)結(jié)果不能作為政府開展PPP管理工作決策參考依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。

注：項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門（PPP中心）組織有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評(píng)價(jià)結(jié)果。至此，一個(gè)PPP項(xiàng)目的生命周期正式結(jié)束。

（2）風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體：財(cái)政部門及組織的相關(guān)部門或委托的第三方機(jī)構(gòu)。

（二）移交階段風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

對(duì)于PPP項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估主要有兩種路徑：一種是基于具有豐富工程建設(shè)、資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的專家的直覺判斷，對(duì)可能發(fā)生移交風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估。另一種是對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行足夠的積累和分析。在國內(nèi)大范圍推開PPP模式的情況下，需要政府相關(guān)部門或咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)的積累，然后再通過科學(xué)合理的分析方法來對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化分析。具體評(píng)估量化工作需要結(jié)合具體的PPP項(xiàng)目開展。

二、移交階段的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制

（一）移交階段的風(fēng)險(xiǎn)防范

移交階段的風(fēng)險(xiǎn)防范是對(duì)該階段潛在的損失進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估，并根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的措施進(jìn)行處理，即在主觀上盡可能預(yù)見和防范或在無法避免時(shí)能夠?qū)で罂尚械难a(bǔ)償措施，從而減少潛在損失或使風(fēng)險(xiǎn)可轉(zhuǎn)化狀態(tài)。通常包括以下幾種風(fēng)險(xiǎn)防范辦法：

1.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避主要是中斷移交階段部分風(fēng)險(xiǎn)源，使其不致發(fā)生或遏制其繼續(xù)發(fā)展。如在移交階段提交移交方案，明確移交程序、范圍、時(shí)間、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，避免應(yīng)組織、人員、程序等方面的原因?qū)е乱平还ぷ鞑坏轿?、不合理，損害各方權(quán)益。

2.風(fēng)險(xiǎn)分離。風(fēng)險(xiǎn)分離是指將各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分離，避免發(fā)生連鎖反應(yīng)或互相牽連。這種處理可以將風(fēng)險(xiǎn)局限在一定的范圍內(nèi)，從而達(dá)到減少損失的目的。如在移交時(shí)明確，項(xiàng)目公司應(yīng)將所有承包商和投標(biāo)人提供的尚未期滿的擔(dān)保及保證無償轉(zhuǎn)讓給政府指定的接收人，并且將所有保險(xiǎn)單、暫保單和保險(xiǎn)單批單轉(zhuǎn)讓給接收人。接收人應(yīng)支付或退還上述移交之后保險(xiǎn)期間的保險(xiǎn)費(fèi)。這樣，減少因移交帶來的移交人、接收人風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清，接收人忽視后續(xù)保險(xiǎn)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

3.風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。將項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)有意識(shí)地轉(zhuǎn)給與其有相互經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)處置方式，如移交階段要求項(xiàng)目公司于合作期限屆滿日規(guī)定時(shí)間之前，向政府方提供符合要求的移交維修保函，作為其履行在本協(xié)議下移交期間的修復(fù)義務(wù)和其他違約賠償義務(wù)的擔(dān)保。

4.風(fēng)險(xiǎn)自留。將風(fēng)險(xiǎn)留給自己承擔(dān)，不予轉(zhuǎn)移。如對(duì)于不可抗力或達(dá)到約定條款提前終止合同，PPP項(xiàng)目各方在移交階段約定各自應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

5.風(fēng)險(xiǎn)處置。風(fēng)險(xiǎn)處置是在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后采取的措施，盡可能大的消除風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響或盡可能多的挽回?fù)p失，是一種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的補(bǔ)救措施。如合同中明確提出移交階段恢復(fù)性大修條款，如果項(xiàng)目公司為符合協(xié)議規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)所需進(jìn)行的，對(duì)本項(xiàng)目設(shè)施缺陷或損害及環(huán)境污染責(zé)任的修復(fù)無法實(shí)施或不合理地增加負(fù)擔(dān)或成本過于昂貴，則政府方有權(quán)因本項(xiàng)目的性能指標(biāo)降低而獲得賠償，有權(quán)提取移交維修保函獲得賠償。

（二）移交階段的風(fēng)險(xiǎn)控制

1.完善PPP項(xiàng)目合同相關(guān)移交條款，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

PPP項(xiàng)目移交階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制主要是通過項(xiàng)目公司和政府之間的PPP項(xiàng)目合同達(dá)成，目標(biāo)是將移交風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)應(yīng)的回報(bào)進(jìn)行匹配。建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可以使得PPP項(xiàng)目移交流程更加規(guī)范，并符合雙方的利益。

從理論上講，劃分政府和社會(huì)資本各自所承擔(dān)的移交風(fēng)險(xiǎn)主要原則包括：（1）承擔(dān)移交風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；（2）承擔(dān)移交風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移；（3）承擔(dān)移交風(fēng)險(xiǎn)的一方對(duì)于控制該風(fēng)險(xiǎn)有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；（4）由該方承擔(dān)該移交風(fēng)險(xiǎn)最有效率；（5）如果移交風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方.

在具體PPP項(xiàng)目中，若能很好地貫徹這些原則，就能有效解決移交風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題。實(shí)踐證明，PPP項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)分配工具就是PPP項(xiàng)目合同，如果在項(xiàng)目合同的擬定過程中，能夠通過移交要求、回報(bào)機(jī)制、退出機(jī)制等一系列的合同條款去貫徹項(xiàng)目移交風(fēng)險(xiǎn)分配的框架，或者說將移交風(fēng)險(xiǎn)分配框架轉(zhuǎn)換成適當(dāng)?shù)暮贤谋荆敲碢PP項(xiàng)目移交階段的風(fēng)險(xiǎn)分配將得到事先預(yù)設(shè)和事后監(jiān)控。

PPP合同移交條款包括但不限于：

（1）政府移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施：重點(diǎn)約定政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施的準(zhǔn)備工作、移交范圍、履約標(biāo)準(zhǔn)、移交程序及違約責(zé)任等。

（2）社會(huì)資本移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施：重點(diǎn)約定社會(huì)資本或項(xiàng)目公司向政府移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施的過渡期、移交范圍和標(biāo)準(zhǔn)、移交程序、質(zhì)量保證及違約責(zé)任等。

（3）項(xiàng)目合同應(yīng)明確各方在移交工作中違約行為的認(rèn)定和違約責(zé)任?？梢曈绊懗潭葎澐譃橹卮筮`約行為和一般違約行為，并分別約定違約責(zé)任。

2.編制完整、合理的移交方案，提供PPP項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施移交指導(dǎo)。

PPP項(xiàng)目移交方案是指導(dǎo)政府及授權(quán)部門在合作期結(jié)束開展PPP項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施移交工作的主要文件，一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目移交方案應(yīng)該包括：

（1）移交工作計(jì)劃，包括但不限于：

①明確在規(guī)定移交日期，項(xiàng)目公司向政府方無償移交項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)備范圍。

②明確技術(shù)的轉(zhuǎn)讓范圍及要求。

③明確移交日質(zhì)量要求和質(zhì)量保證期。

④明確項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)移交日期前項(xiàng)目設(shè)施的全部或部分損失或損壞的風(fēng)險(xiǎn)。

⑤明確移交費(fèi)用、承擔(dān)方式。

⑥保險(xiǎn)和承包商保證的轉(zhuǎn)讓規(guī)定。

⑦項(xiàng)目公司與第三方簽訂合同期未屆滿的處理。

（2）移交驗(yàn)收程序，包括：

①移交驗(yàn)收。在最后恢復(fù)性大修后并在移交日期之前，政府方應(yīng)在接收人和項(xiàng)目公司代表在場(chǎng)時(shí)對(duì)本項(xiàng)目進(jìn)行移交驗(yàn)收。

②移交程序

合作期屆滿規(guī)定時(shí)間前，政府方或其指定機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司成立移交委員會(huì)（或移交工作組），商定移交的詳盡程序；最后恢復(fù)性大修及之后的驗(yàn)收；移交的資產(chǎn)/設(shè)施/文件資料/權(quán)利或權(quán)益憑證等的詳細(xì)清單等。

③最后恢復(fù)性大修

A.在移交日期之前不早于規(guī)定時(shí)間，項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)本項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行一次最后恢復(fù)性大修，最后恢復(fù)性大修應(yīng)包括：消除實(shí)際存在的缺陷；檢修、探傷、檢測(cè)等；政府方合理要求的其他檢修項(xiàng)目.

項(xiàng)目公司有義務(wù)將政府方合理提出的檢修項(xiàng)目列入其最后恢復(fù)性大修計(jì)劃.

B.如果項(xiàng)目公司不能根據(jù)恢復(fù)性大修條款進(jìn)行大修的，政府方可以自行或委托第三方進(jìn)行大修，由項(xiàng)目公司承擔(dān)費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)。

④明確未能修復(fù)缺陷或損害的賠償。

⑤明確移交維修保函要求，包括移交維修保函的提供及有效期；恢復(fù)移交維修保函的數(shù)額。

（三）選取有經(jīng)驗(yàn)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助完成移交工作。

由于移交工作程序復(fù)雜、涉及專業(yè)較多，建議選取有經(jīng)驗(yàn)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助移交小組完成方案編制、資產(chǎn)評(píng)估、性能測(cè)試等工作，盡可能對(duì)移交階段所涉及各方面工作作出相對(duì)完善的咨詢策劃和約定，管理移交風(fēng)險(xiǎn)，為項(xiàng)目期滿時(shí)的順利移交保駕護(hù)航。

第三方咨詢機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目移交階段能夠提供的咨詢服務(wù)包括：

1.協(xié)助政府組建項(xiàng)目移交機(jī)構(gòu)，如移交委員會(huì)或移交工作組；

2.編制項(xiàng)目移交方案，確定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容、移交標(biāo)準(zhǔn)等；

3.參與移交談判，草擬、修改、審查相關(guān)文件；

4.開展資產(chǎn)評(píng)估工作，出具評(píng)估報(bào)告；

5.對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行移交性能測(cè)試，出具測(cè)試文件；

6.設(shè)計(jì)、論證項(xiàng)目/資產(chǎn)/設(shè)施/技術(shù)等移交方案，對(duì)移交資產(chǎn)/設(shè)施/技術(shù)等進(jìn)行核實(shí)、清理；

7.協(xié)助辦理資產(chǎn)交割法律手續(xù)，對(duì)交割過程進(jìn)行合法性審查；

8.協(xié)助開展項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，出具績效評(píng)價(jià)報(bào)告。