近年來，隨著食品安全事件的不斷出現(xiàn)，食品安全已成為全球性的焦點，各國都在下大力氣加強食品安全監(jiān)管工作。目前在歐美等發(fā)達國家和地區(qū)，食品安全監(jiān)管體制逐步趨向于統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、高效運作的架構(gòu)，強調(diào)從“農(nóng)田到餐桌”的全過程食品安全監(jiān)控，形成政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、消費者共同參與的監(jiān)管模式；在管理手段上，逐步采用“風險分析”作為食品安全監(jiān)管的基本模式。歐美食品安全監(jiān)管集中體現(xiàn)出以下幾項基本原則。
??????? 一、統(tǒng)一管理原則
??????? 職能整合、統(tǒng)一管理是歐美等發(fā)達國家食品安全監(jiān)管的一個顯著特征。不少國家紛紛將食品安全的監(jiān)管集中到一個或幾個部門，并加大部門間的協(xié)調(diào)力度，以提高食品安全監(jiān)管的效率。
??????? 鑒于瘋牛病、口蹄疫等動物性疾病在歐盟各成員國的蔓延，為統(tǒng)一監(jiān)控食品安全，恢復消費者對歐洲食品的信心，歐盟委員會于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局(FSA)，對從農(nóng)田到餐桌的全過程進行監(jiān)控。歐盟食品安全管理局由管理委員會、咨詢論壇、八個專門科學小組和科學委員會等部門組成，該局對歐盟內(nèi)部所有與食品安全相關(guān)的事務(wù)進行統(tǒng)一管理，負責與消費者就食品安全問題進行直接對話，建立成員國食品衛(wèi)生和科研機構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，向歐盟委員會提出決策性意見等。歐盟食品安全管理局不具備制定規(guī)章制度的權(quán)限，只負責監(jiān)督整個食物鏈，根據(jù)科學家的研究成果做出風險評估，為制定法規(guī)、標準以及其他的管理政策提供信息依據(jù)。
??????? 在FSA督導下，一些歐盟成員國也對原有的監(jiān)管體制進行了調(diào)整，將食品安全監(jiān)管職能集中到一個部門。德國于2001年將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部，接管了衛(wèi)生部的消費者保護和經(jīng)濟技術(shù)部的消費者政策制定職能，對全國的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管，并于2002年設(shè)立了聯(lián)邦風險評估研究所和聯(lián)邦消費者保護和食品安全局兩個機構(gòu)；丹麥通過持續(xù)改革，將原來擔負食品安全管理職能的農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、食品部合并為食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部，形成了全國范圍內(nèi)食品安全的統(tǒng)一管理機構(gòu)；法國設(shè)立了食品安全評價中心，荷蘭成立了國家食品局。
??????? 1998年，美國政府成立了“總統(tǒng)食品安全管理委員會”來協(xié)調(diào)美國的食品安全工作。該委員會的成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預算辦公室、環(huán)境保護局、科學與技術(shù)政策辦公室等有關(guān)職能部門的負責人組成。委員會主席由農(nóng)業(yè)部部長、衛(wèi)生部部長、科學與技術(shù)政策辦公室主任共同擔任，形成監(jiān)督食品安全的三駕馬車。美國政府食品安全的管理特點是職能互不交叉，一個部門負責一個或數(shù)個產(chǎn)品的全部安全工作，在總統(tǒng)食品安全管理委員會的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，實現(xiàn)對食品安全工作的一體化管理。
??????? 目前，美國的食品安全系統(tǒng)主要涉及六個部門，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局(FSIS)、動植物健康檢驗局(APHIS)、環(huán)境保護局(EPA)、商業(yè)部的國家漁業(yè)局(NMFS)、衛(wèi)生部的疾病控制和預防中心(CDC)等。其中，F(xiàn)SIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA負責FSIS職責之外的食品摻假、存在不安全隱患、標簽夸大宣傳等工作；APHIS主要是保護動植物免受害蟲和疾病的威脅,EPA主要維護公眾及環(huán)境健康，避免農(nóng)藥對人體造成的危害，加強對寵物的管理；NMFS執(zhí)行海產(chǎn)品檢測以及定級程序等,CDC負責研究、監(jiān)管與食品消費相關(guān)的疾病。同時，海關(guān)負責定期檢查、留樣監(jiān)測進口食品。
??????? 另外，聯(lián)邦當局還有一些食品安全派出機構(gòu)，如國家衛(wèi)生研究所(NIH)、農(nóng)業(yè)研究署(ARS)、州際研究、教育和推廣合作署(CSREES)、農(nóng)業(yè)市場署(AMS)、經(jīng)濟研究署(ERS)、谷物檢驗、包裝和堆料場管理局(GIPSA)、美國法典辦公室等，與各州和地方政府的相關(guān)部門配合，形成食品安全管理網(wǎng)絡(luò)。
??????? 二、建立健全法律體系原則
??????? 健全的法律體系是食品安全監(jiān)管順利推行的基礎(chǔ)，歐美發(fā)達國家大多建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系，為制定監(jiān)管政策、檢測標準以及質(zhì)量認證等工作提供了依據(jù)。
??????? 從1906年美國第一部與食品有關(guān)的法規(guī)--《食品和藥品法》開始，近一個世紀來，美國政府制定和修訂了35部與食品安全有關(guān)的法規(guī)，其中直接相關(guān)的法令有7部。這7部法令既有綜合性的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《食品質(zhì)量保護法》；也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢驗法》、《蛋類產(chǎn)品檢驗法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》。食品安全法令制定了明確的標準和監(jiān)管程序，如《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》對摻假食品、錯貼標簽的食品、緊急狀態(tài)下食品的控制、發(fā)生爭議時的司法復議等內(nèi)容都做出了詳細規(guī)定。
??????? 為保證食品安全監(jiān)管的公正、合理，美國針對公共參與決策和公平執(zhí)法等設(shè)定了專門的法規(guī)。管理機構(gòu)必須遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《聯(lián)邦咨詢委員會法》和《信息公開法》等。
??????? 政府在食品安全監(jiān)管中的首要職能，是制定食品安全標準并予以強制執(zhí)行。這些標準包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，對食品中不同化學殘留允許量的具體限制，對產(chǎn)品本身的標準規(guī)定以及對加工操作規(guī)程標準的規(guī)定等。負責制定食品安全法規(guī)的主要部門為食品藥品管理局和環(huán)境保護局。食品藥品管理局負責除肉類和家禽產(chǎn)品外美國國內(nèi)和進口的食品安全以及制訂畜產(chǎn)品中獸藥殘留最高限量法規(guī)和標準；環(huán)境保護局負責飲用水、新的殺蟲劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農(nóng)藥、環(huán)境化學物的殘留限量和有關(guān)法規(guī)。
??????? 歐盟為統(tǒng)一并協(xié)調(diào)內(nèi)部食品安全監(jiān)管規(guī)則，三十年來陸續(xù)制訂了《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》等20多部食品安全方面的法規(guī)，形成強大的法律體系。歐盟還制訂了一系列食品安全規(guī)范要求，主要包括動植物疾病控制、藥物殘留控制、食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、良好實驗室的檢驗、進口食品準入控制、出口國官方獸醫(yī)證書規(guī)定、食品的官方監(jiān)控等。
??????? 2000年初，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了80多項保證食品安全的基本措施，以應對未來數(shù)年內(nèi)可能遇到的問題。白皮書包括食品安全政策體系、食品法規(guī)框架、食品管理體制、食品安全國際合作等內(nèi)容，是歐盟及其成員國完善食品安全法規(guī)體系和管理機構(gòu)的基本指導。
??????? 三、實施風險管理原則
??????? 風險管理的首要目標是通過選擇和實施適當?shù)拇胧?，盡可能控制食品風險，保障公眾健康。風險管理的程序包括“風險評估”、“風險管理措施的評估”、“管理決策的實施”、“監(jiān)控和評價”等內(nèi)容。風險評估是對所有食品的危險因素進行系統(tǒng)、客觀的評估，應用科學手段，研究危害因素的特征，并對它們影響的范圍、涉及的人群和危害程度進行分析；風險管理措施的評估包括確定現(xiàn)有的管理選項、選擇最佳的管理選項、確定最終的管理措施等；監(jiān)控和評價指的是對實施措施的有效性進行評估，以及在必要時對風險管理和評估進行審查。風險管理是一個綜合工程，不但要考慮與風險有關(guān)的因素，還要考慮政治、社會、經(jīng)濟等因素。管理者需要理解與風險評估相關(guān)的不確定因素，并在風險管理決策過程中予以考慮。
??????? 以美國為例，《總統(tǒng)食品安全計劃》強調(diào)了風險評估在實現(xiàn)食品安全目標過程中的重要性。這項計劃號召對食品安全負有風險管理責任的所有聯(lián)邦政府機構(gòu)成立“機構(gòu)間風險評估協(xié)會”，該協(xié)會通過鼓勵研究開發(fā)預測性模型和其他工具的方法，促進微生物風險評估工作的進展。管理機構(gòu)還在實施各種風險管理對策方面取得了進展，如推行HACCP(風險分析和關(guān)鍵控制點)作為新的風險管理工具，認清可能發(fā)生的風險，從而采取有效的辦法加以防范。
??????? 歐盟食品安全管理局成立后，進一步加強了食品安全風險管理工作。管理局一項重要職能就是根據(jù)理事會、成員國的要求，對食品安全問題分析研究，提供獨立的科學建議，作為管理當局風險管理決策的依據(jù)。德國的聯(lián)邦風險評估研究所則專門負責食品安全的評估與研究工作。
??????? 四、信息公開透明原則
??????? 在食品安全風險管理過程中，風險信息的交流與傳播是一個非常重要的方面。歐美國家十分重視公眾的知情權(quán)。強調(diào)“保持每一步政策制定過程中的透明性?！?br /> ??????? 美國政府強調(diào)食品安全制度建設(shè)和食品安全管理的公開性和透明度，建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)，通過定時發(fā)布食品市場檢測等信息、及時通報不合格食品的召回信息、在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布管理機構(gòu)的議案等，使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理，并加強對媒體的管理，要求媒體以客觀、準確、科學的食品信息服務(wù)于社會，不得炒作新聞，制造轟動效應牟取利益，造成消費者對食品安全的恐慌。美國法律要求政府在制定行政法規(guī)時，允許國內(nèi)外的任何個人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進行評論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互方式下進行的。
??????? 歐盟為了增強食品安全工作的透明度，將食品安全管理局實施的環(huán)境風險評估、人類與動物健康安全風險評估結(jié)果以及其他的一些科學建議向公眾公布，管理委員會舉行的會議也允許公眾參加，并邀請消費者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。
??????? 五、從“農(nóng)田到餐桌”全程控制和可追溯原則
??????? 歐美國家的食品安全監(jiān)管強調(diào)從農(nóng)田到餐桌的整個過程的有效控制，監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、收獲、加工、包裝、運輸、貯藏和銷售等；監(jiān)管對象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運輸工具、食品標簽等。通過全程監(jiān)管，對可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風險預先加以防范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，并以此為基礎(chǔ)實行問題食品的追溯制度。
??????? 在美國，一種食品的安全由一個部門負責的特點，使得從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管的責任主體明確，容易操作。目前，美國已建立的食品安全控制體系中，最典型的就是在食品生產(chǎn)企業(yè)中廣泛實施的《通用良好生產(chǎn)規(guī)章》(GMP)和危害分析和關(guān)鍵控制體系(HACCP)。GMP規(guī)定了為保證衛(wèi)生狀態(tài)，哪些種類的建筑物、設(shè)備、裝備、裝置是必須的，哪些錯誤必須避免，還涉及諸如通風設(shè)置、設(shè)備清洗等要求。同時，相關(guān)部門實施病蟲害安全管理規(guī)范、發(fā)展良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，以便減少殺蟲劑的殘留和微生物對最終食品的危險性。
??????? 歐盟的《食品安全白皮書》明確提出要加強和鞏固從農(nóng)田到餐桌的控制能力，全面完善全程監(jiān)管體制。歐盟及其主要成員國在追溯制度方面建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，包括識別系統(tǒng)、代碼系統(tǒng)，詳細記載生產(chǎn)鏈中被監(jiān)控對象移動的軌跡，監(jiān)測食品的生產(chǎn)和銷售狀況。歐盟還建立了食品追蹤機制，要求飼料和商品經(jīng)銷商對原料來源和配料保存進行記錄，要求農(nóng)民或養(yǎng)殖企業(yè)對飼養(yǎng)牲畜的詳細過程進行記錄。比如，歐盟規(guī)定牲畜飼養(yǎng)者必須記錄包括飼料的種類及來源、牲畜患病情況、使用獸藥的種類及來源等信息并妥善保存。屠宰加工場收購活體牲畜時，養(yǎng)殖方必須提供上述信息的記錄。屠宰后被分割的牲畜肉塊，也必須有強制性的標識，包括可追溯號、出生地、屠宰場批號、分割廠批號等內(nèi)容，通過這些信息，可以追蹤每塊畜禽肉的來源。此外，歐盟還建立了轉(zhuǎn)基因生物的跟蹤系統(tǒng)，要求生產(chǎn)企業(yè)及食品經(jīng)營者傳送并保留其經(jīng)手的轉(zhuǎn)基因食品的詳細信息，這些信息必須通過商業(yè)鏈傳達，保留時間不得少于5年，以此確保對轉(zhuǎn)基因生物的可追溯性。
??????? 六、責任主體限定原則
??????? 在英美國家食品安全管理機制中，食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責任，政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責，就是通過對食品生產(chǎn)者、加工者的監(jiān)督管理，最大限度地減少食品安全風險。
??????? 按照美國法律，企業(yè)作為當事人對食品安全負主要責任。企業(yè)應根據(jù)食品安全法規(guī)的要求來生產(chǎn)食品，確保其生產(chǎn)、銷售的食品符合安全衛(wèi)生標準。政府的作用是制定合適的標準，監(jiān)督企業(yè)按照這些標準和食品安全法規(guī)進行食品生產(chǎn)，并在必要時采取制裁措施。違法者不僅要承擔對于受害者的民事賠償責任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。
??????? 在歐盟及各主要成員國的食品鏈中，生產(chǎn)、加工食品的經(jīng)營者的責任非常明確?！稓W盟食品安全白皮書》規(guī)定，食品生產(chǎn)加工者、飼料生產(chǎn)者和農(nóng)民對食品安全承擔基本責任；政府當局通過國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)的運作來確保食品安全；委員會對政府當局的能力進行評估，運用先進的科學技術(shù)來發(fā)展食品安全措施，通過審查和檢驗促使國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)達到更高的水平；消費者對食品的保管、處理與烹煮負有責任。
??????? 七、專家參與原則
??????? 隨著新資源、新材料、新技術(shù)在食品生產(chǎn)加工中的廣泛應用以及更多環(huán)境污染物的出現(xiàn)，食品危害因素越來越復雜，風險越來越大，為食品安全監(jiān)管工作帶來巨大挑戰(zhàn)。充分利用專家力量，讓專家參與食品安全監(jiān)管工作，已成為各國的共識。
??????? 美國政府一方面在管理機構(gòu)內(nèi)部組織優(yōu)秀科學家加強前沿問題的研究，另一方面積極利用政府部門以外的專家資源，通過技術(shù)咨詢、合作研究等各種形式，使之為食品安全管理工作服務(wù)。同時與世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織等國際組織保持密切聯(lián)系，分享最新的科學進展成果。政府還充分利用檢驗機構(gòu)的專業(yè)力量。美國的食品檢驗機構(gòu)中有大批食品工藝、微生物、營養(yǎng)、衛(wèi)生等方面的專家，在政府的統(tǒng)一組織下，利用他們的專業(yè)知識，系統(tǒng)開展食品安全狀況調(diào)查、收集并分析樣品、監(jiān)控進口產(chǎn)品、從事消費者研究等工作。
??????? 向消費者提供安全知識培訓，也是食品安全專家參與食品安全監(jiān)管工作的一個重要途徑。美國農(nóng)業(yè)部的消費者熱線每年要答復大量消費者關(guān)于食品安全知識、風險防護、營養(yǎng)搭配等方面的咨詢。
??????? 歐盟食品安全管理局設(shè)置有八個專門科學小組，分別為食品添加劑、調(diào)味、加工輔料和與食品相接觸物質(zhì)組；用于動物飼料的添加劑、產(chǎn)品或物質(zhì)組；植物衛(wèi)生、植物保護產(chǎn)品及其殘留物組；轉(zhuǎn)基因生物組；飲食產(chǎn)品、營養(yǎng)和應變性組；生物危險(包括瘋牛病)組；食品鏈污染組；動物衛(wèi)生與福利組。八個小組在科學委員會的協(xié)調(diào)下，根據(jù)各自的職責分工開展專題研究和科學評估，為食品安全局的各項決策提供技術(shù)支持，為制定法規(guī)、標準提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。此外，在發(fā)生食品危機時，歐盟理事會將成立危機處置小組，歐盟食品安全管理局的科學家們將負責為該小組提供必要的科學和技術(shù)建議。
??????? 八、充分發(fā)揮消費者作用原則
??????? 歐美等國家非常重視消費者在食品安全監(jiān)管，特別是法規(guī)、政策制定過程中的作用，充分聽取消費者的建議，確保其工作能真正維護消費者的利益。
??????? 美國在立法和修訂過程中都允許并鼓勵消費者積極參與。立法機構(gòu)通常發(fā)表一個條例提案的先期通知，提出存在問題和解決方案，征詢公眾的意見；在最終法規(guī)發(fā)表前，要為消費者提供開展討論和發(fā)表評論的機會；當遇到特別復雜的問題，需要立法機構(gòu)外的專家建議時，立法機構(gòu)還將根據(jù)需要通過非正式信息途徑召開公眾會議，收集消費者對特定問題的看法。如果個人或機構(gòu)對立法機構(gòu)的決策提出異議時，還可以向法庭提出申訴。
??????? 九、預防為主原則
??????? 歐美國家十分重視食品安全管理方面的預防措施，并以科學性的危害分析作為制定食品安全系統(tǒng)政策的基礎(chǔ)。HACCP體系作為世界公認的行之有效的食品安全質(zhì)量保證系統(tǒng)，在歐美等國家和地區(qū)的食品生產(chǎn)加工企業(yè)中得到廣泛應用。
??????? HACCP體系的目標在于有效預防和控制可能存在的食品安全隱患，它通過對食品生產(chǎn)的整個過程進行分析，找出對食品安全有影響的環(huán)節(jié)，確定關(guān)鍵性的控制點，并為每個關(guān)鍵點確定衡量限制和監(jiān)控程序，在生產(chǎn)中對關(guān)鍵點嚴密監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題，馬上采取糾正和控制措施消除隱患。采用HACCP體系，既能全面監(jiān)控整個生產(chǎn)過程，使食品的加工生產(chǎn)、包裝貯藏、銷售消費都在統(tǒng)一的規(guī)范制約下運行，又能突出重點，減少食品安全控制的總支出，提高經(jīng)濟效益，為保證食品安全奠定可靠的基礎(chǔ)。HACCP系統(tǒng)還要求企業(yè)具備嚴格的檔案制度(檔案的保存期至少要等于所生產(chǎn)食品的保質(zhì)期)，并對食品鏈的各環(huán)節(jié)都有明確的要求，這樣，易于分清安全事故責任人，提高相關(guān)部門的工作效率。
??????? 美國還建立了食品和飼料成分的控制體系，如為防止瘋牛病的傳播，政府根據(jù)行政程序法令的相關(guān)規(guī)定，在充分爭取行業(yè)協(xié)會、專家、相關(guān)利益團體以及消費者建議的基礎(chǔ)上，出臺了嚴格禁止利用某些動物蛋白喂養(yǎng)反芻動物的規(guī)定，從飼養(yǎng)環(huán)節(jié)上控制瘋牛病的發(fā)生。通過嚴格的審查制度，美國政府著力減弱食品添加劑、殺蟲劑等對食品可能產(chǎn)生的危害。根據(jù)規(guī)定，任何食品添加劑上市之前，生產(chǎn)者必須提供其產(chǎn)品安全性的證明，管理當局對有關(guān)數(shù)據(jù)進行評價，必要時還要進行細致的檢測，以確定添加劑的安全性。所有審查活動都有詳細記錄，且要向社會公開。
??????? 歐盟建立了食品危害快速預警系統(tǒng)，該系統(tǒng)由歐盟委員會、歐盟食品安全管理局和各成員國組成。一旦發(fā)現(xiàn)來自成員國或者第三方國家的食品與飼料可能會對人體健康產(chǎn)生危害，而該國無能力完全控制風險時，歐盟委員會將啟動快速預警系統(tǒng)，并采取終止或限定有問題食品的銷售、使用等緊急控制措施。成員國獲取預警信息后，會采取相應的舉措，并將危害情況通知公眾。預警系統(tǒng)的啟動取決于委員會對具體情況的評估結(jié)果，成員國也可建議委員會就某種危害啟動預警系統(tǒng)。
??????? 歐美等發(fā)達國家和地區(qū)的實踐證明，集中、高效、針對性強的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關(guān)鍵。對發(fā)達國家食品安全監(jiān)管原則的研究，可為我國建立健全食品安全監(jiān)管體系提供寶貴的經(jīng)驗。近年來，北京市在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在食品安全監(jiān)管工作中進行了一些探索，逐步形成了適合本市特點的食品安全控制體系框架，上述幾項原則在該體系中都有一定的體現(xiàn)，今后我們還將在食品安全監(jiān)管實踐中不斷加以完善。
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