一、綜合災情觀與公共安全

　　全國2003年肆虐的“非典”已經(jīng)引發(fā)了人們對城市公共危機的一系列多維審視，它是對人與城市應急能力的一次嚴肅的拷問。建設綜合減災已經(jīng)成為各大中小城市普遍關注的主題詞。
　　今年暑期的突降暴雨，使幾個城市的交通癱瘓，道路塌陷，用電、起重等事故多發(fā)，又給人們敲起了警鐘。2004年4月16日～20日的一周時間，全國大中城市就發(fā)生了重慶、廣東茂名市、南京市、吉林市、北京懷柔、南昌市、浙江臺州市及寧波的8起“城市炸彈”——危險化學品泄漏及爆炸事故，累計死亡30人以上，被迫撤離、疏散及干擾的人口近20萬人。從表面上講，這是城市過度發(fā)展與經(jīng)濟過熱導致的城市工業(yè)化災害群發(fā)，可是從深層次入手，人們不能不問：重慶天原化工廠的氯氣泄漏決非偶然，因為重慶主城的7個區(qū)有?；飞a(chǎn)企業(yè)69家，它與幾百萬市民朝夕相伴，卻不能立即將?；飞a(chǎn)企業(yè)全部搬遷。筆者近來正負責“北京城市總體規(guī)劃”修編的防災減災規(guī)劃研究，感到無論是重慶、上海、天津、杭州、廣州還是北京都難以避免城市工業(yè)災害的襲擊，重要的是從哪些方面去制定醫(yī)治對策，確保萬無一失。從綜合減災上看，它要求人們至少有3點聯(lián)想：其一，我們該重新審視城市災情。其二，綜合災情觀特別強調(diào)在城市的承載體層面上看問題，即不能簡單地在城市災害類型上按自然與人為劃分?，F(xiàn)代城市致災要素從致災原因來說有自然災害、人為災害、生物與病災、恐怖與戰(zhàn)爭等，但細分會發(fā)現(xiàn)，沒有哪種災害在城市的表現(xiàn)上更具其獨一無二的特點，從綜合減災出發(fā)，筆者也贊同在城市減災上試行按場所分類的方式。所以，就城市工業(yè)化災害的綜合減災來說，必須制訂企業(yè)與城市社區(qū)及周邊環(huán)境的綜合減災規(guī)劃、應急預案，缺一不可。其三，事實上，危險化學品生產(chǎn)企業(yè)的搬遷并不能搬走某些管理者對安全減災的漠視，更無法一下子搬出一個有效的管理制度。它對城市綜合減災體制管理的啟示是，面對中國城市危機管理的粗放型階段，綜合減災觀的意義更在于要進一步查清城市災害每年損失的家底，從而在新層面為城市可持續(xù)發(fā)展及其安全減災指標的控制研討新思路。
　　公共安全所及的問題包羅萬象，但公共安全所關注的視角已成為傳統(tǒng)安全生產(chǎn)未及的包括安全生活在內(nèi)的新整合。自然界在任何時候都可能給城市造成危害，但預防與減輕災變是可能的，這就要求綜合考慮問題，而不能顧此失彼。在城市化進程中，為了少占耕地就要多蓋樓，而多蓋樓就要考慮防震和防災逃生。為了保護城市景觀及生態(tài)，以塑料、金屬代替木材作為建筑材料就必須考慮低毒無毒及可再生回收的產(chǎn)品等。從綜合減災觀出發(fā)探討的公共安全要有全新的思考，傳統(tǒng)意義上的公共安全，多指社會治安。今天，再這樣認知就太落后了。公共安全除包括治安因素外，還含有傳染病、食品安全、生產(chǎn)安全、信息安全、自然巨災、城市建筑事故、社區(qū)安全、校園安全、公共場所安全及反恐在內(nèi)的與公眾利益直接相關的安全。可以看出，倡導公共安全本身就是在實踐“以人為本”的城市可持續(xù)發(fā)展觀。
　　從綜合減災管理上看，要實施有效的城市公共安全管理，就要做好以下幾件事：（1）應確立“大公共安全”的理念，打破傳統(tǒng)對公共安全狹隘認識的限制，從綜合減災及城市總體上擴展公共安全概念的內(nèi)涵與外延；（2）公共安全作為一個公共產(chǎn)品，需要建立起與之相配套的公共安全社會化網(wǎng)絡，在政府公益安全減災的同時，加大減災社會產(chǎn)業(yè)化的步伐；（3）政府要進一步明確在公共安全上的定位。2003年末至2004年初，全國三起特大傷亡事故中負有領導責任的行政領導都先后引咎辭職，它說明事故與災害的“官員問責制”正在擴展，也說明行政責任追究制找到了政府公務員在公共安全管理上的特殊定位；（4）城市公共安全的態(tài)勢及其問題，要求對國家及其各城市的公共安全管理體制進行創(chuàng)新型改革，重在解決管理分散、各單一災種部門缺少相關溝通及協(xié)調(diào)機制的問題。

二、城市綜合減災規(guī)劃要有新理念

　　1．綜合減災規(guī)劃的基礎：需要安全的量化評估
　　安全城市是一個多功能、多層次、多目標的評價對象，影響其評價的相關因素很多，指標體系實際上是由若干個指標構(gòu)成的指標庫。它能否準確、全面反映城市應對危機的內(nèi)涵，指標的選擇至關重要。具體應包括以下各項：城市災害損失及發(fā)生次數(shù)，城市危機的規(guī)模與評價，城市治安事件與突發(fā)恐怖事件，城市各級管理層的應急能力及工作素質(zhì)，城市安全減災的投資與安全措施，城市減災的應急監(jiān)控預測與抗災水平等。
　　2．城市綜合減災規(guī)劃的基本問題
　　城市綜合防災主要有兩層意義：一是對自然災害與人為災害，原生災害和次生災害，要全面規(guī)劃，制定綜合對策；二是對災害發(fā)生后的各項救災、減災等措施要統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)出綜合性的策略。而城市綜合減災規(guī)劃編制要體現(xiàn)如下要點：
　　⑴ 綜合減災規(guī)劃的內(nèi)容是開展城