論《道路交通安全法》的立法變化

　　評論：　更新日期：2019年11月28日

　　摘要：通過分析《道路交通安全法》在廢除民事訴訟的前置程序、快速處理交通事故的機(jī)制、交通事故認(rèn)定書取代交通事故責(zé)任認(rèn)定書、規(guī)定機(jī)動車實(shí)行第三者責(zé)任強(qiáng)制保險制度、設(shè)立道路交通事故社會救助基金、規(guī)范公安交通管理部門的執(zhí)法行為、方便群眾等方面的變化，闡述了《道路交通安全法》指導(dǎo)思想和立法宗旨的改變與進(jìn)步。
　　
　　關(guān)鍵詞：道路交通安全法立法宗旨指導(dǎo)思想變化
　　
　　《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱交通安全法)的頒布確立了我國未來交通安全管理的價值理念、主要制度和基本原則，是我國道路交通法制建設(shè)歷程中的一座里程碑，標(biāo)志著我國道路交通安全管理的法制化建設(shè)進(jìn)入了一個嶄新的階段。為了全面掌握交通安全法的立法宗旨，深刻領(lǐng)會它的精神實(shí)質(zhì)，有必要對交通安全法的立法變化進(jìn)行深入的探討，以達(dá)到準(zhǔn)確理解、正確執(zhí)行交通安全法的目的。
　　
　　1．廢除民事訴訟的前置程序
　　
　　交通事故損害屬于特殊的民事侵權(quán)行為，損害賠償所形成的法律關(guān)系本質(zhì)上屬于民事法律關(guān)系。交通事故賠償當(dāng)事人因人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)受到損害，應(yīng)享有直接向人民法院提起民事訴訟的權(quán)利。
　　
　　過去的《道路交通事故處理辦法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)的調(diào)解是提起民事訴訟的前置程序，這實(shí)際上是一種強(qiáng)制調(diào)解。這種強(qiáng)制調(diào)解存在以下弊端：第一，強(qiáng)制調(diào)解不符合民事訴訟法的基本原則。民事訴訟法規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利”，“人民法院審理民事案件應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的應(yīng)當(dāng)及時判決”。根據(jù)這些規(guī)定，無論是行政調(diào)解還是司法調(diào)解都應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意愿，而在強(qiáng)制性調(diào)解的體制下，交通事故當(dāng)事人必須應(yīng)公安機(jī)關(guān)的召集而接受調(diào)解，其實(shí)質(zhì)是剝奪了當(dāng)事人直接尋求司法保護(hù)的權(quán)利和訴訟權(quán)。第二，在舊的強(qiáng)制調(diào)解體制下，盡管調(diào)解是必經(jīng)程序，但公安機(jī)關(guān)的調(diào)解并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效后任何一方不履行的，當(dāng)事人還可向人民法院提起民事訴訟。由于民事訴訟中的調(diào)解程序，就使得損害賠償糾紛的解決存在兩個調(diào)解程序，延長案件的處理期限；另一方面，影響了當(dāng)事人進(jìn)入民事訴訟的時機(jī)，當(dāng)事人不能及時申請法院進(jìn)行證據(jù)保全、財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行措施，造成取證難、舉證難，如果當(dāng)事人轉(zhuǎn)移、隱匿財產(chǎn)，將使賠償責(zé)任很難執(zhí)行。因此，將公安機(jī)關(guān)的調(diào)解作為交通事故損害賠償?shù)那爸贸绦蚴遣缓侠淼?，也是沒有效率的。
　　
　　《道路交通安全法》從制度上徹底改變了這種不合理也沒有效率的體制，其第74條規(guī)定：“對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當(dāng)事人可以請求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟……”。這不僅體現(xiàn)了調(diào)解在解決事故損害賠償方面的自愿性和非強(qiáng)制性特點(diǎn)，同時也體現(xiàn)出《道路交通安全法》充分尊重當(dāng)事人意愿、充分保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的愿望。
　　
　　《道路交通安全法》廢除提起民事訴訟的前置程序后，形成了三種交通事故損害賠償?shù)慕鉀Q機(jī)制：一是當(dāng)事人自行協(xié)商解決，二是請求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解；三是提起民事訴訟。這充分體現(xiàn)了尊重事故當(dāng)事人意愿、保護(hù)私權(quán)利行使的指導(dǎo)思想，賦予了事故當(dāng)事人更多的選擇自由和選擇權(quán)利，是一個很大的進(jìn)步。
　　
　　2.快速處理交通事故的機(jī)制
　　
　　《道路交通安全法》第70條規(guī)定：“在道路上發(fā)生交通事故，未造成人身傷亡，當(dāng)事人對事實(shí)及成因無爭議的，可以即行撤離現(xiàn)場，恢復(fù)交通，自行協(xié)商處理損害賠償事宜……”。
　　
　　這種允許當(dāng)事人自行解決爭議的機(jī)制，具有兩方面的積極作用：第一，可以大大降低事故對道路通行能力的影響。交通事故造成擁堵，使道路通行的能力嚴(yán)重下降，影響了其他道路參與者的通行。有時道路交通事故本身造成的直接經(jīng)濟(jì)損失并不大，但其引起的擁堵卻會造成極大的間接損失，而且這種簡潔損失會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過直接損失。當(dāng)事人自行解決爭議的機(jī)制為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生提供了可能；第二，它否定了以往道路交通事故當(dāng)事人一概不能自行解決、只能聽候公安機(jī)關(guān)交通管理部門處理的做法，為交通事故當(dāng)事人自行協(xié)商解決事故提供了法律的支持和制度上的空間。
　　
　　在未造成人身傷亡的交通事故中，允許當(dāng)事人撤離現(xiàn)場、自行協(xié)商解決損害賠償事宜，是法律賦予事故當(dāng)事人的一種權(quán)利和義務(wù)，盡管當(dāng)事人有交通違法行為，撤離現(xiàn)場逃避了法律責(zé)任的追究，但這種損失和保障道路交通有序、暢通的巨大效益相比是微不足道的。這種機(jī)制的引入，不但可以大大降低事故對道路通行能力的影響，而且賦予了事故當(dāng)事人進(jìn)行“私了”的權(quán)利。這樣立法宗旨的目的是為了盡可能減少交通事故，尤其是輕微交通事故因當(dāng)事人的糾紛而給道路通行造成的影響。
　　
　　3.《交通事故認(rèn)定書》取代《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》
　　
　　《道路交通安全法》第73條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時制作交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)……”。這樣在形式上《交通事故認(rèn)定書》取代了《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》，在性質(zhì)上，《交通事故認(rèn)定書》是一種“證據(jù)”，而不再是一種法律文書。
　　
　　交通事故損害屬于特殊的民事侵權(quán)行為，對于當(dāng)事人損害賠償責(zé)任的認(rèn)定，是法院的職責(zé)。公安機(jī)關(guān)制作的《交通事故認(rèn)定書》主要起一個事實(shí)認(rèn)定、事故成因分析的作用，對法院而言，這個認(rèn)定書具有證據(jù)的效力，而不是進(jìn)行損害賠償?shù)漠?dāng)然依據(jù)。
　　
　　將《交通事故認(rèn)定書》定性為證據(jù)具有如下優(yōu)點(diǎn)：第一，減少糾紛和訴訟環(huán)節(jié)。過去的交通事故責(zé)任認(rèn)定書是當(dāng)事人受到處罰和承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)，也是公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人行政責(zé)任和刑事責(zé)任的重要依據(jù)。當(dāng)事人因責(zé)任認(rèn)定與交警部門經(jīng)常發(fā)生糾紛，從現(xiàn)象上看是不服交警對其責(zé)任的認(rèn)定，而實(shí)質(zhì)上是不服在責(zé)任認(rèn)定基礎(chǔ)上對其實(shí)施的處罰及賠償處理，因?yàn)槭艿绞裁刺幜P、賠償多少經(jīng)濟(jì)損失才是當(dāng)事人關(guān)心的最終目的或核心問題。把《交通事故認(rèn)定書》定位為“證據(jù)”以后，既然是一種證據(jù)，而不屬于具體行政行為，因此《交通事故認(rèn)定書》不能作為當(dāng)事人提起行政訴訟的對象，避免了不服責(zé)任認(rèn)定這類糾紛或訴訟的出現(xiàn)。第二，避免同一起事故存在兩個互相矛盾且都具有法律效力的責(zé)任認(rèn)定結(jié)果（交警部門的行政處理決定和人民法院的司法判決），有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一。
　　
　　《交通事故認(rèn)定書》取代《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》，反映出了交通事故處理觀念、機(jī)制的轉(zhuǎn)變和認(rèn)識的提高，也使道路交通事故的處理更加淡化了行政色彩，更多體現(xiàn)出民事侵權(quán)責(zé)任的特點(diǎn)，與國際上處理交通事故的理念和機(jī)制更加接近。
　　
　　4．規(guī)定機(jī)動車實(shí)行第三者責(zé)任強(qiáng)制保險制度，并設(shè)立道路交通事故社會救助基金
　　
　　由于過去缺少國際上通行的機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險的機(jī)制，致使交通事故的人身傷亡難以得到及時補(bǔ)償?！兜缆方煌ò踩ā肥状斡矛F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)手段介入交通管理，規(guī)定了機(jī)動車實(shí)行第三者責(zé)任強(qiáng)制保險制度，用于支付交通事故受傷人員的搶救費(fèi)用。盡管機(jī)動車第三者責(zé)任保險是一種法定的強(qiáng)制性責(zé)任保險，但是，并不是在所有的交通事故中，第三者責(zé)任保險制度都可以發(fā)揮作用。例如，如果肇事車輛逃逸，就會因?yàn)樨?zé)任人無法確定而不能確定由哪個保險公司負(fù)責(zé)賠償；再如，如果事故車輛尚未投保第三者責(zé)任險或者投保的責(zé)任險過期而未續(xù)保，也無法確定保險人；還有，如果搶救費(fèi)用超過被保險人的投保責(zé)任限額，受害人的搶救費(fèi)也難以保障。為了彌補(bǔ)第三者責(zé)任保險保障制度在此場合下出現(xiàn)的盲點(diǎn)和空白，又設(shè)立了道路交通事故社會救助基金制度，充分保障事故受傷人員得到及時的搶救。道路交通社會救助基金是為給符合法定條件的交通事故受傷人員的搶救費(fèi)、喪葬費(fèi)進(jìn)行墊付的社會專項(xiàng)基金。
　　
　　將機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險與機(jī)動車行車安全實(shí)績掛鉤，實(shí)行費(fèi)率上下浮動，利用經(jīng)濟(jì)杠桿控制交通事故的發(fā)生。這種吸取先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國具體情況予以應(yīng)用的做法，充分體現(xiàn)了《道路交通安全法》的現(xiàn)代思維模式。
　　
　　5.規(guī)范了公安交通管理部門的執(zhí)法行為
　　
　　針對公安交通管理部門及交通警察的執(zhí)法行為不規(guī)范，亂執(zhí)法、濫執(zhí)法等現(xiàn)象時有發(fā)生的問題?！兜缆方煌ò踩ā芬蠼痪罁?jù)法定職權(quán)和程序?qū)嵤┑缆方煌ò踩芾?，?yán)禁通過權(quán)力尋租的方式來謀取私利。第115條規(guī)定了給予行政處分的15條“高壓線”。公安交通管理部門只要觸犯其中一條“高壓線”，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員將依法給予相應(yīng)的行政處分。
　　
　　6.方便群眾的原則
　　
　　《道路交通安全法》要求交通管理部門在依法開展道路交通安全管理和執(zhí)法工作中，簡化手續(xù)，方便快捷，體現(xiàn)了方便群眾的原則。
　　
　　在保障道路交通安全的前提下，從既管住重點(diǎn)又方便群眾出發(fā)，《道路交通安全法》區(qū)別不同情況，分別規(guī)定了不同的管理措施，特別是在辦理機(jī)動車登記、安全技術(shù)檢驗(yàn)、駕駛證申領(lǐng)和審驗(yàn)、交通事故證據(jù)的提供、交通管理設(shè)施的設(shè)置、交通安全管理信息等服務(wù)性的交通管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)上，盡可能為交通參與人提供便利和方便。如機(jī)動車的安全技術(shù)檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)機(jī)動車用途、載客載貨數(shù)量、使用年限區(qū)別不同情況進(jìn)行；簡化了機(jī)動車登記、停駛、復(fù)駛和補(bǔ)領(lǐng)、換領(lǐng)牌證等手續(xù)，擴(kuò)大了在暫住地辦理機(jī)動車登記的范圍，減少了群眾往返路程；對遵守道路交通安全法律法規(guī)，在一年內(nèi)無累積記分機(jī)動車駕駛?cè)?，可以延長機(jī)動車駕駛證的審驗(yàn)期等。