摘　要：隨著我國(guó)海洋石油天然氣資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，海洋石油天然氣管道保護(hù)的問(wèn)題被提上了國(guó)家立法議程，以我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)的現(xiàn)有法律法規(guī)的梳理為基礎(chǔ)，闡述了我國(guó)海洋石油天然氣管道的法律保護(hù)現(xiàn)狀，提出我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)存在的法律問(wèn)題，并探析了完善海洋石油天然氣管道保護(hù)的對(duì)策，建議我國(guó)《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》通過(guò)劃分海洋行政區(qū)域明確主管機(jī)關(guān)，合理分擔(dān)管道主管機(jī)關(guān)和管道企業(yè)職責(zé)，加大管道保護(hù)違法行為的懲罰力度；地方政府根據(jù)情況制定海洋油氣管道保護(hù)的規(guī)章。
關(guān)鍵詞：海洋　石油天然氣　管道保護(hù)　法律法規(guī)
0　引言
在國(guó)家政策號(hào)召下，我國(guó)三大石油公司都加快制定了海底油氣管道建設(shè)規(guī)劃。未來(lái)我國(guó)油氣產(chǎn)量中的增長(zhǎng)量將主要來(lái)自海洋，大部分海洋油氣資源通過(guò)管道輸送至陸地，因而海洋油氣管道的建設(shè)是基礎(chǔ)保障。筆者以我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)的現(xiàn)有法律法規(guī)梳理為基礎(chǔ)，闡述了我國(guó)海洋石油天然氣管道的立法現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，分析總結(jié)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范對(duì)海洋石油天然氣管道保護(hù)存在的問(wèn)題，并從法律完善方面進(jìn)行探析，對(duì)我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)法律制度建設(shè)具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義。
1　我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)立法現(xiàn)狀
除《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》(2010年)之外，我國(guó)規(guī)范海洋油氣管道保護(hù)的法律文件主要是行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，如《海底電纜管道管理規(guī)定》(國(guó)務(wù)院，l989年)、《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》(國(guó)土資源部，2004年)。由于此文所指油氣管道地處海洋，我國(guó)海洋法體系中部分法律也規(guī)范海洋油氣管道，如《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等。此外，還有一些與海洋油氣資源開(kāi)發(fā)相關(guān)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，如《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院，1983年)《海洋石油安全生產(chǎn)規(guī)定》(安臨總局，2006年)等[1]。筆者將挑選在實(shí)踐中運(yùn)用較多的法律法規(guī)具體分析。
1．1　《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)海洋油氣管道的保護(hù)
《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定的保護(hù)對(duì)象是國(guó)內(nèi)輸送石油(包括原油和成品油)、天然氣(包括天然氣、煤層氣和煤制氣)的管道。據(jù)此可知《石油天然氣管道保護(hù)法》并沒(méi)有只針對(duì)陸上的油氣管道立法，其保護(hù)對(duì)象涵蓋了海洋油氣管道，這就為海洋油氣管道的保護(hù)適用該法提供了法律依據(jù)。
《石油天然氣管道保護(hù)法》建立了國(guó)家一省一縣三級(jí)保護(hù)體制：第一級(jí)為國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)一主管全國(guó)油氣管道工作；第二級(jí)為管道經(jīng)過(guò)地區(qū)的省一級(jí)人民政府的能源主管部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的管道保護(hù)工作；第三級(jí)為縣一級(jí)[2]。這就改變了以前“四級(jí)多頭”的管理體制局面。若這種三級(jí)管理體制要適用于海洋油氣管道，須將管道所經(jīng)海域進(jìn)行行政區(qū)域劃分，但我國(guó)并未這樣。實(shí)踐中，發(fā)生海洋油氣管道泄漏事件時(shí)主要根據(jù)“就近原則”讓沿海地方人民政府處理。
2　我國(guó)海洋油氣管道保護(hù)立法存在的問(wèn)題
《石油天然氣管道保護(hù)法》設(shè)定管道企業(yè)是管道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體。該法規(guī)定的管道企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任大多數(shù)是可適用于海洋油氣管道保護(hù)，比如執(zhí)行國(guó)家技術(shù)規(guī)范、建立健全管道保護(hù)的規(guī)章制度、定期維修、及時(shí)排除安全隱患(主要是內(nèi)部安全隱患)等。另外，該法第二章“管道規(guī)劃與建設(shè)”中規(guī)定了統(tǒng)一規(guī)劃制度和規(guī)劃協(xié)調(diào)制度，解決了管道規(guī)劃的缺位和規(guī)劃沖突問(wèn)題；對(duì)相遇關(guān)系的處理單獨(dú)成章(第四章)，確定了“后建服從先建”的原則；該法規(guī)定了管道檢測(cè)制度、定期維護(hù)制度等。以上列舉的內(nèi)容完全可以適用于海洋油氣管道保護(hù)。在制定《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》時(shí)可以在這些制度的框架下具體細(xì)化，使其更符合海洋油氣管道保護(hù)的特殊性。
1．2　其他相關(guān)法規(guī)對(duì)海洋油氣管道的保護(hù)
1)《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》和《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》?！朵佋O(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》規(guī)范在我國(guó)內(nèi)海、領(lǐng)海和大陸架上鋪設(shè)電纜、管道以及其他有關(guān)活動(dòng)的行政法規(guī)。該規(guī)定設(shè)定國(guó)家海洋局為海底管道鋪設(shè)及相關(guān)活動(dòng)的主管部門(mén)，其中有關(guān)路由制度中的路南審批、路由備案、路由變動(dòng)報(bào)告、路由監(jiān)管等具體的措施能很好地規(guī)范海洋油氣管道鋪設(shè)階段的活動(dòng)。由于保護(hù)對(duì)象僅限于海上鉆井平臺(tái)之間、平臺(tái)與單點(diǎn)系泊間的管道，對(duì)海洋油氣管道的保護(hù)范圍過(guò)窄。另外，規(guī)定了糾紛解決機(jī)制一主管機(jī)關(guān)調(diào)解解決。實(shí)踐中，鋪設(shè)海底油氣管道受該規(guī)定的規(guī)范。
《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》是國(guó)土資源部頒布的專(zhuān)門(mén)規(guī)范海底電纜管道保護(hù)的部門(mén)規(guī)章。對(duì)于海洋油氣管道保護(hù)也只是在無(wú)相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，參照適用。規(guī)定了保護(hù)區(qū)制度、巡航檢查制度、標(biāo)識(shí)制度等。
2)《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》。該法是旨在防止海洋石油勘探開(kāi)發(fā)對(duì)海洋環(huán)境造成污染損害的行政法規(guī)，規(guī)定了管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)防止發(fā)生漏油事故，同時(shí)規(guī)定了管道溢油、漏油事故處理機(jī)制。雖然此規(guī)定對(duì)海洋油氣管道保護(hù)的環(huán)境問(wèn)題具有針對(duì)性，也補(bǔ)充了《石油天然氣管道保護(hù)法》缺乏環(huán)境立法的遺憾，但是其法律地位和效力都不高，保護(hù)力度不夠[3]。
2　我國(guó)海洋油氣管道保護(hù)立法存在的問(wèn)題
2．1　海洋油氣管道保護(hù)的主管部門(mén)不明確
《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》設(shè)定了由國(guó)務(wù)院海洋行政主管部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的體制，《石油天然氣管道保護(hù)法》設(shè)定國(guó)家能源部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，建立了國(guó)家一省一縣三級(jí)保護(hù)體制，按照“上位法優(yōu)于下位法”的法律效力原則，應(yīng)按后者的規(guī)定執(zhí)行。然而，從實(shí)踐操作中來(lái)看，海洋油氣管道泄漏事故發(fā)生后需及時(shí)處理，否則后果不堪設(shè)想。這就要求有明確的主管機(jī)關(guān)來(lái)履行其職責(zé)，目前這種職能不清、責(zé)任不明的管理體制，會(huì)出現(xiàn)延誤事故處理以及推諉責(zé)任等不良現(xiàn)象?！逗５纂娎|管道保護(hù)規(guī)定》規(guī)定巡航檢查制度的執(zhí)行主體是縣級(jí)以上政府海洋行政主管部門(mén)，就海洋油氣管道保護(hù)的特殊性而言，是比較合理的。而《石油天然氣管道保護(hù)法》將這一責(zé)任交給管道企業(yè)承擔(dān)，適用時(shí)后者的效力高于前者。
2．2　國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和管道企業(yè)職責(zé)分擔(dān)不合理
《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定了管道企業(yè)為管道保護(hù)的第一責(zé)任人，地方人民政府的職責(zé)僅限于“領(lǐng)導(dǎo)，督促、檢查、組織排除重大外部安全隱患”，管道企業(yè)和政府的職責(zé)分擔(dān)明顯是不合理的。首先，政府具有行政執(zhí)法權(quán)，而管道企業(yè)僅有一般的民事權(quán)利，對(duì)于海洋油氣管道破壞而言，誰(shuí)能更好的保護(hù)海洋油氣管道是顯而易見(jiàn)的。其次，海洋油氣管道因其地理位置而具有特殊性，比如海底環(huán)境的復(fù)雜性．海洋活動(dòng)的頻繁性、第三者活動(dòng)的影響、國(guó)與國(guó)之間領(lǐng)海糾紛等[4]，不能僅靠管道企業(yè)承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。我國(guó)海洋領(lǐng)域權(quán)屬與鄰國(guó)多有糾紛，雖鄰國(guó)之間協(xié)商一致同意“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”，但有些國(guó)家并未遵守該原則，比如越南在我國(guó)南海海域偷挖石油天然氣，對(duì)我國(guó)的油氣管道造成破壞。最后，根據(jù)調(diào)查，影響公海海域油氣管道安全的主要因素是各國(guó)的捕魚(yú)活動(dòng)，捕魚(yú)者擁有不同的國(guó)籍，向他們追著涉及國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系，管道企業(yè)對(duì)其行為的制止和排除是有局限性的。因此，海洋油氣管道保護(hù)不僅需要管道企業(yè)來(lái)承擔(dān)，更需要國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)共同承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。
2．3　缺失環(huán)境保護(hù)立法
海洋油氣管道安全和環(huán)保是對(duì)立統(tǒng)一不可分割的整體，環(huán)保是管道安全的重要內(nèi)容，若管道不能安全運(yùn)行，那管道環(huán)境保護(hù)便無(wú)從談起，反之，管道環(huán)保工作的好壞將影響管道的安全。而海洋油氣管道泄漏會(huì)對(duì)沿海城市水體、海洋生物、海洋環(huán)境等造成嚴(yán)重污染，現(xiàn)在環(huán)境立法中沒(méi)有將管道建設(shè)、運(yùn)行及廢置的環(huán)境保護(hù)與安全結(jié)合起來(lái)。
2．4　法律責(zé)任過(guò)輕
《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》和《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)危害管道的內(nèi)、外部行為規(guī)定的法律責(zé)任都較輕，主要有幾下幾種處罰方式：違反治安管理規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)依法處罰；違反行政管理的，由行政機(jī)關(guān)依法罰款處罰的金額一般都是一萬(wàn)以下；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。處罰方式多種多樣且與不同的違法行為相適應(yīng)，但懲罰力度不大。對(duì)管道破壞的違法而言，違法成本低，且，這種懲罰力度不足以威懾他們。
2．5　法律法規(guī)運(yùn)行中遇到的阻礙
實(shí)踐中，海洋油氣管道保護(hù)面臨的主要問(wèn)題是中央和地方政府的利益沖突、管道建設(shè)與用海規(guī)劃沖突、管道企業(yè)為追求利益對(duì)法律法規(guī)的不良規(guī)避。
油氣企業(yè)取得的利潤(rùn)絕大部分上交中央政府，地方政府基本上拿不到企業(yè)繳納的稅款，但法律要求其履行保護(hù)管道的職責(zé)。但如今地方經(jīng)濟(jì)意識(shí)日益凸顯，如果地方政府在管道保護(hù)中只有義務(wù)和責(zé)任，而不能因此得到經(jīng)濟(jì)利益或財(cái)政收人的話，這種規(guī)定就是明顯的權(quán)利和義務(wù)不對(duì)等[5]；另外，法律法規(guī)對(duì)地方政府的義務(wù)僅使用“協(xié)調(diào)、組織”等字眼，使地方政府的職能有很大的伸縮性，往往會(huì)出現(xiàn)互相推諉或不作為的想象。中央政府通常利用上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)要求地方政府，這樣反而使中央和地方的關(guān)系緊張，從而加大保護(hù)成本和降低保護(hù)效率。
海洋油氣管道建設(shè)涉及的規(guī)劃主要包括海洋功能區(qū)劃、港口航道布局規(guī)劃、沿海地方政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等，由于地方保護(hù)主義和規(guī)范上述問(wèn)題的法律法規(guī)的沖突，管道建設(shè)與上述規(guī)劃之間沖突日益嚴(yán)重，而協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，用海矛盾難以解決。
管道企業(yè)處于海洋油氣管道保護(hù)的源頭，其責(zé)任貫穿于采購(gòu)、鋪設(shè)、安全運(yùn)行、維護(hù)、棄置管道之中，但是管道企業(yè)追求利益最大化或者管理上的缺失而規(guī)避法律或進(jìn)行違法行為，如不執(zhí)行國(guó)家技術(shù)強(qiáng)制性規(guī)定，在鋪設(shè)管道過(guò)程中偷工減料從而降低成本等，這將對(duì)海洋油氣管道的安全造成重大的潛在威脅。
3　我國(guó)海洋石油天然氣管道保護(hù)的立法完善
3．1　對(duì)制定《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》的建議
1)劃分海洋行政區(qū)域來(lái)明確主管機(jī)關(guān)。《石油天然氣管道保護(hù)法》要求地方政府保護(hù)經(jīng)過(guò)其行政區(qū)域的油氣管道，而海洋是沒(méi)有這種行政區(qū)域劃分。筆者建議由海洋管道保護(hù)部門(mén)來(lái)劃分海洋管道保護(hù)區(qū)，然后分送縣級(jí)以上海洋行政部門(mén)及沿海地方職能部門(mén)來(lái)進(jìn)行綜合保護(hù)。不便劃分的海洋區(qū)域的海洋管道則由國(guó)家海洋管道主管部門(mén)直接管轄，如離大陸較遠(yuǎn)的海域，沿海地方政府不便于管理；主權(quán)處于爭(zhēng)議中的海域，需要通過(guò)政治或者外交手段來(lái)解決；管道處于公海領(lǐng)域，需通過(guò)國(guó)家雙邊或多邊協(xié)議來(lái)規(guī)范。
2)管道主管機(jī)關(guān)和管道企業(yè)的職責(zé)合理分擔(dān)。石油天然氣管道，從其歸屬關(guān)系看，油氣管道歸管道企業(yè)所有，即法律上的私人財(cái)產(chǎn)。從油氣管道所承擔(dān)的職能看，它又不同于一般的企業(yè)財(cái)產(chǎn)。正如有學(xué)者指出，油氣管道輸送是油氣產(chǎn)業(yè)中唯一具有自然壟斷特征的部分，這就使得油氣管道要承擔(dān)相應(yīng)的公共職能。陸上油氣管道有經(jīng)過(guò)地的安檢機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、武警等形成保護(hù)合力，能得到有力的保護(hù)。但是海洋油氣管道在海底，海域是沒(méi)有具體規(guī)劃行政區(qū)域的，因此保護(hù)責(zé)任更多的南管道企業(yè)自己來(lái)承擔(dān)，保護(hù)力度可想而知。筆者認(rèn)為可以通過(guò)對(duì)海洋行政部門(mén)授權(quán)或者增加其職能讓其承擔(dān)巡航、相遇關(guān)系的協(xié)調(diào)、與第i方發(fā)生沖突、發(fā)布航行警告和航行通告、劃定安全作區(qū)等方面的管理工作。同時(shí)，管道企業(yè)仍然對(duì)管道的鋪設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)、檢測(cè)承擔(dān)主要責(zé)任。當(dāng)然，這就需要《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》明確主管機(jī)關(guān)的具體職能，用相應(yīng)的法律責(zé)任做保障，以此來(lái)解決主管機(jī)關(guān)形同虛設(shè)的現(xiàn)狀。
3)加大處罰力度。相較于美國(guó)油氣行業(yè)立法，我國(guó)缺失專(zhuān)門(mén)針對(duì)石油污染問(wèn)題賠償?shù)霓k法、進(jìn)一步保護(hù)環(huán)境及相關(guān)居民或周邊產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)定。例如英國(guó)石油公司因漏油事件需支付200億美元巨額賠償，而我國(guó)漏油事件即使案件性質(zhì)和責(zé)任認(rèn)定清晰，海洋行政主管部門(mén)也只能對(duì)責(zé)任方處以最高30萬(wàn)人民幣的罰款[7]。若能在《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》中提高賠償金和罰款額，既能威懾管道企業(yè)、其他單位或者個(gè)人，也能補(bǔ)充《石油天然氣管道保護(hù)法》的不足。
3．2　制定海洋油氣管道保護(hù)的地方規(guī)章
為了更好依法行政，地方政府應(yīng)當(dāng)在《石油天然氣管道保護(hù)法》《海洋石油天然氣管道保護(hù)條例》等相關(guān)法律的框架下，根據(jù)實(shí)際情況和管理需要來(lái)制定海洋油氣管道保護(hù)的地方規(guī)章，因地制宜的細(xì)化上位立法的要求，以便沿海地方政府更好的履行職能。
另外，目前我國(guó)油氣管道風(fēng)險(xiǎn)事故頻繁發(fā)生，有必要在管道企業(yè)內(nèi)部建立起管道風(fēng)險(xiǎn)管理制度。建議從以下幾點(diǎn)入手：第一，建立海洋油氣管道風(fēng)險(xiǎn)事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)口1；第二，建立海洋油氣管道風(fēng)險(xiǎn)事故的技術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；第三，進(jìn)一步提高相關(guān)設(shè)備運(yùn)行的可靠性，定期排查運(yùn)行中的各種管道設(shè)備，確保海洋油氣管道安全運(yùn)行。第四，細(xì)化自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，依據(jù)油氣管道途經(jīng)區(qū)域不同自然條件細(xì)化分類(lèi)，針對(duì)不同區(qū)域因地制宜地展開(kāi)有效的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。
4　結(jié)束語(yǔ)
我國(guó)海洋油氣管道保護(hù)法律制度研究尚處在探索階段，而我國(guó)海洋油氣管道的建設(shè)正在飛速發(fā)展，盡管《中華人民共和園石油天然氣管道保護(hù)法》出臺(tái)后，社會(huì)給予了廣泛的關(guān)注和高度的評(píng)價(jià)，但對(duì)我國(guó)現(xiàn)行海洋油氣管道保護(hù)法律制度系統(tǒng)研究，仍然存在法律規(guī)范分散、新舊法律規(guī)范沖突、主管部門(mén)不明確、法律責(zé)任過(guò)輕等突出問(wèn)題，筆者針對(duì)這些問(wèn)題提出了相關(guān)的意見(jiàn)，分析了現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)海洋油氣管道保護(hù)的規(guī)范作用，以期為我國(guó)海洋油氣管道保護(hù)的立法和促進(jìn)海洋油氣管道良好運(yùn)作提供參考。

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