摘要：煤炭是我國最主要的一次能源，煤炭燃燒產(chǎn)生的粉煤灰是我國每年排放量最大的工業(yè)廢渣之一，加強粉煤灰綜合利用對于粉煤灰處理處置具有重要作用。為了促進粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以粉煤灰相關政策為著力點，分析研究我國粉煤灰相關政策在應用中存在的一些問題，如：針對性不強；標準體系不夠完善；稅收優(yōu)惠政策不到位等，提出推進高鋁粉煤灰的應用；政府主導推動粉煤灰綜合利用科技研發(fā)；加強落實粉煤灰排放（污染）費征收制度；引進粉煤灰第三方治理模式等建議，期望以政策扶持為動力，推動粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。

引言

我國是世界最大的煤炭生產(chǎn)和消費國，2015年產(chǎn)原煤37.5億t，消費煤炭

39.65億t?！笆濉薄笆晃濉睍r期，我國煤炭消費快速增長，燃煤電廠跨越式建設，電廠粉煤灰產(chǎn)生量急劇增加?！笆濉币詠砦覈罅ν七M清潔能源發(fā)展和傳統(tǒng)能源清潔高效利用，煤炭在一次能源消費結構中的比重呈下降趨勢。但受資源稟賦、路徑依賴和能源安全等因素影響，在未來相當長一段時間內(nèi)，煤炭在我國能源結構中的基礎性地位仍難撼動。

作為大宗固廢，粉煤灰的處理處置受到世界各國的高度重視，美國、日本、印度、歐盟等就粉煤灰綜合利用出臺了相關法律、政策，有效促進了粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，我國粉煤灰主要來自以煤為燃料的火電廠和城市集中供熱鍋爐，2015年全國粉煤灰產(chǎn)量達到5.7億t，按照全國平均綜合利用率70%計算，仍有約1.7億t粉煤灰未得到利用，加上歷年堆存的粉煤灰，未利用粉煤灰量巨大。為保護環(huán)境，促進資源綜合利用，國家先后出臺了相應的法規(guī)政策，對粉煤灰安全處置進行了規(guī)范和約束，對促進粉煤灰資源利用發(fā)揮了積極作用，但也存在一些問題。

1我國粉煤灰相關法規(guī)、政策

1.1法律法規(guī)

我國涉及粉煤灰的有關法規(guī)主要有《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》等。其中《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護的基礎性、綜合性法規(guī)，主要規(guī)定環(huán)境保護的基本原則和基本制度，明確了環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者承擔責任的原則；《固廢法》提出，產(chǎn)生工業(yè)廢棄物的單位應當建立、健全污染環(huán)境防治責任制度，采取防治工業(yè)固體廢棄物污染環(huán)境的措施；《循環(huán)經(jīng)濟法》提出建立抑制資源浪費和污染物排放的總量控制制度，鼓勵進行減量化、再利用、資源化活動；《清潔生產(chǎn)法》旨在通過明確工作職責、獎懲措施、法律責任等強化社會責任的履行，進而推動全社會從源頭削減控制污染，提高資源利用效率，較少或避免生產(chǎn)、服務和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，保護和改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。

1.2管理辦法

2013年，國家發(fā)展和改革委員會等10部門聯(lián)合發(fā)布了新修訂的《粉煤灰綜合利用管理辦法》，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境變化情況，進一步明確了粉煤灰和粉煤灰綜合利用的概念，強調(diào)了粉煤灰“誰排放、誰治理，誰利用、誰受益”的基本原則；鼓勵發(fā)展粉煤灰高附加值利用和大摻量利用，鼓勵開發(fā)高鋁粉煤灰提取氧化鋁相關產(chǎn)品、開發(fā)大摻量粉煤灰新型墻體材料、粉煤灰水泥和粉煤灰商品混凝土摻合料等；規(guī)定政府相關部門對粉煤灰綜合利用應給予一定的優(yōu)惠政策；并厘清了粉煤灰綜合利用中的法律責任。

1.3優(yōu)惠政策

國家對粉煤灰綜合利用給予稅收優(yōu)惠政策支持，具體根據(jù)粉煤灰綜合利用產(chǎn)品確定。

1）退稅比例70%：①生產(chǎn)原料中摻兌廢渣比例不低于70%的綜合利用產(chǎn)品和勞務（砌塊、陶粒、墻板、管材（管樁）、混凝土、砂漿、道路井蓋、道路護欄、防火材料、耐火材料（鎂鉻磚除外）、保溫材料、礦（巖）棉、微晶玻璃、U型玻璃）；②水泥、水泥熟料：42.5及以上等級水泥原料20%以上來自所列資源，其他水泥、水泥熟料的原料40%以上來自所列資源；納稅人符合GB4915-2013《水泥工業(yè)大氣污染物排放標準》規(guī)定的技術要求。

2）退稅比例50%：氧化鋁、活性硅酸鈣、瓷絕緣子、煅燒高嶺土：氧化鋁、活性硅酸鈣生產(chǎn)原料25%以上來自所列資源，瓷絕緣子生產(chǎn)原料中煤矸石所占比例30%以上，煅燒高嶺土生產(chǎn)原料中煤矸石所占比例90%以上。

1.4其他政策

2015年，國家發(fā)展改革委、環(huán)保部、國家能源局出臺了《關于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導意見》，對燃煤電廠實行第三方治理提出了具體目標和要求。2015年工信部發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展行動計劃（2015-2017）》，提出北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東6省區(qū)市以工業(yè)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展為主線，以大宗工業(yè)固體廢物和再生資源利用為重點，充分發(fā)揮京津市場優(yōu)惠與河北資源優(yōu)勢，全面提升工業(yè)綠色發(fā)展水平，其中粉煤灰屬于區(qū)域協(xié)同利用的范疇。

2政策應用中存在的主要問題

2.1強化頂層設計問題

受地域、資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平影響，我國不同地區(qū)粉煤灰產(chǎn)生、堆存及綜合利用差異較大。

在煤炭資源和火電廠較為集中的內(nèi)蒙古和山西等省份，由于粉煤灰排放量較大，加上地域、產(chǎn)品市場和技術經(jīng)濟條件等因素制約，粉煤灰綜合利用率相對偏低，未綜合利用粉煤灰量巨大。在這些地區(qū)，粉煤灰綜合利用工作需要有針對性的正常和措施加以推動。

在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和中心城市如北京、上海等，由于地理區(qū)位優(yōu)勢、市場經(jīng)濟發(fā)達、科研水平較高，甚至供不應求。因此，政府在制定相關政策時需因地制宜，充分考慮區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況。

2.2環(huán)境保護問題

粉煤灰綜合利用的終極目標是保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。但從目前出臺的粉煤灰相關政策來看，重資源利用，輕環(huán)境保護。粉煤灰在進入利用環(huán)節(jié)之前被認作為一般工業(yè)固廢，進入利用環(huán)節(jié)以后，其形態(tài)就從固體廢物變?yōu)楦鞣N產(chǎn)品或者制成品（混凝土、粉煤灰磚、路基、大壩等），無法繼續(xù)適用于現(xiàn)有法規(guī)政策等來加以管理。因此，粉煤灰相關法規(guī)政策不僅注重資源化利用，更要強化利用中和利用后的環(huán)保約束。

2.3標準體系問題

據(jù)統(tǒng)計，我國目前僅有20余各類粉煤灰綜合利用相關產(chǎn)品標準規(guī)范，但由于粉煤灰綜合利用途徑較多、產(chǎn)品類別較多，致使沒有相關標準規(guī)范可依，不利于粉煤灰綜合利用產(chǎn)品的推廣。另外，粉煤灰作為原料在進入市場流通之前，也沒有標準體系，需要對不同的粉煤灰進行分級管理，利于資源化利用。因此，迫切需要繼續(xù)完善粉煤灰領域標準研制，形成完善的標準體系。

2.4稅收政策問題

根據(jù)現(xiàn)有稅收政策，其一，粉煤灰（渣）尚不屬于建材產(chǎn)品，要求納稅人生產(chǎn)銷售的粉煤灰（渣）應當按照增值稅適用稅率繳納增值稅。其二，納稅人將粉煤灰無償提供給他人，應根據(jù)《增值稅暫行條例實施細則》第四條的規(guī)定征收增值稅。也就是說，企業(yè)直接銷售甚至無償贈送粉煤灰也無增值稅優(yōu)惠政策可以享受，不利于粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3建議

3.1盡快出臺《粉煤灰綜合利用實施方案》

國家粉煤灰綜合利用管理辦法明確要求各省級資源綜合利用主管部門會同有關部門編制本行政區(qū)域的粉煤灰綜合利用實施方案，并納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，報國家發(fā)展和改革委員會委備案。建議地方政府盡早出臺本地區(qū)“十三五”粉煤灰綜合利用實施方案，加強對本地區(qū)粉煤灰綜合利用的管理，促進粉煤灰大宗量利用，保護環(huán)境，節(jié)約土地資源。已出臺實施方案的地區(qū)也要嚴格按照要求推動地方粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障方案落地實施。

3.2推進高鋁粉煤灰應用

內(nèi)蒙古中西部和山西北部等地區(qū)的部分煤炭資源中賦存豐富的含鋁礦物，用于燃煤電廠發(fā)電后產(chǎn)生的高鋁粉煤灰中氧化鋁含鋁高達30%-50%，是一種寶貴的具有較高經(jīng)濟開發(fā)價值的含鋁資源。據(jù)了解，我國高鋁煤炭已探明資源儲量約為319億t。推進高鋁粉煤灰應用，既有利于增加國內(nèi)鋁資源供給，保障鋁業(yè)安全，又有利于實現(xiàn)資源價值最大化，對粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展意義重大。

3.3落實粉煤灰排放（污染）費

排放（污染）收費是國家對排放污染的組織和個人（即污染者），實行征收排放（污染）費的一種制度，是貫徹“污染者負擔”原則的一種形式，是控制污染的一項重要環(huán)境政策。粉煤灰的排放會給土壤、水體包括地下水造成污染，考慮到土地價格的上漲和固體廢物的污染危害日趨嚴重，應認真落實粉煤灰排放（污染）費征收政策，體現(xiàn)環(huán)境資源的價值，實現(xiàn)環(huán)境保護目標。并將排放（污染）費專項用于環(huán)境治理、粉煤灰資源化利用技術研究和生產(chǎn)項目補貼，為環(huán)境保護、技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金保障。

3.4政府主導推動技術研究

先進適用技術是推動粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力，粉煤灰綜合利用技術研究需要政府支持，并組織社會各方力量開展科研。參照國內(nèi)一些粉煤灰綜合利用先進地區(qū)的發(fā)展模式，政府可以出資資助企業(yè)建立實驗室，鼓勵企業(yè)開展大摻量（如筑路、礦坑回填）、高附加值和綠色建材產(chǎn)品（氧化鋁、新型墻體和能保溫材料）等關鍵性技術的研發(fā)創(chuàng)新。雖然粉煤灰綜合利用技術某種程度上還算不上高科技，但其帶來的環(huán)境、社會及經(jīng)濟效益相當明顯，在市場經(jīng)濟難以解決問題的情況下，政府有責任承擔這個義務。

3.5建立發(fā)展基金，鼓勵社會資本融入

建立地方政府開展粉煤灰綜合利用的技術、投資、價格、財稅、信貸等方面政策的研究工作，提出可操作的鼓勵性政策和優(yōu)惠性政策，引導企業(yè)積極開展粉煤灰綜合利用，可以設立粉煤灰綜合利用或科研開發(fā)基金，吸納社會資本，扶持粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展?；饋碓粗饕ǖ胤截斦杖?、粉煤灰排放（污染）費征收和社會資本投入等，做到專款專用。

3.6引進粉煤灰第三方治理模式

國家《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》提出堅持排污者付費，排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業(yè)按照有關法律法規(guī)和標準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔約定的污染治理責任。這樣一種模式確立了“污染者付費、專業(yè)化治理”的新思路。2015年，國家《關于在煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導意見》，將燃煤電廠環(huán)境污染第三方治理服務范圍全面擴大至廢氣、廢水、固廢等環(huán)境污染治理領域。引進環(huán)境污染第三方治理模式有利于提高粉煤灰污染治理工程建設質(zhì)量，有利于吸引和擴大社會資本投入環(huán)境污染治理，緩解電力企業(yè)環(huán)保設施建設資金壓力，保障燃煤電廠環(huán)保設施安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、達標排放，促進粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

4結語

我國煤炭占一次性能源消費總量比例約為65%，作為火電大國，分煤炭產(chǎn)生

量巨大。大量綜合利用的粉煤灰主要處理方式是堆存處理，這種方式帶來了環(huán)境污染、占用土地資源等風險。加強粉煤灰綜合利用，對生態(tài)環(huán)境保護、保障火電廠穩(wěn)定運行、促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。

本文通過分析我國粉煤灰綜合利用相關法規(guī)政策文件，針對目前存在的政策針對性不強、產(chǎn)品標準體系不完善、稅收優(yōu)惠不到位等問題，針對性提出地方政府出臺粉煤灰綜合利用實施方案、推進高鋁粉煤灰應用、政府主導推動粉煤灰綜合利用科技研發(fā)、引進粉煤灰第三方治理模式，同時落實粉煤灰排放（污染）費征收政策等建議，有利于促進國內(nèi)粉煤灰綜合利用產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展。