自上而下力推應(yīng)急管理

　　對于我國在應(yīng)急公共事件方面面對的嚴峻形勢和存在的問題，黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注，一再作出重要指示。

　　７月２２日至２３日，國務(wù)院在北京召開全國應(yīng)急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預(yù)警體系和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力，說明我國應(yīng)急管理工作正在納入經(jīng)常化、制度化、法制化的軌道。

　　事實上，自非典疫情發(fā)生后，我國政府針對各種突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案編制工作就全面提速。

　?。玻埃埃衬辏乖拢瑴丶覍毧偫碓趪倚姓W(xué)院的講話中指出，非典疫情發(fā)生和蔓延的一個重要啟示，就是要在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能。

　?。玻埃埃茨辏苍拢瑴丶覍毧偫碓谑〔考壷饕I(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上再次指出，加強社會管理，必須加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力。

　　而２００４年《國務(wù)院工作規(guī)則》修訂時，溫家寶總理主要強調(diào)了４點，其中之一就是建立健全各種突發(fā)公共事件應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對公共危機的能力。

　　今年“兩會”召開前夕，受溫家寶總理委托，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏向十屆全國人大常委會第十四次會議報告：突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成，全國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。

　　華建敏說，按照不同的責任主體，預(yù)案體系設(shè)計為國家總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案５個層次。目前已完成的國家總體應(yīng)急預(yù)案、２５件專項應(yīng)急預(yù)案、８０件部門應(yīng)急預(yù)案，基本覆蓋了我國經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。此外，我國省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成，許多市、區(qū)（縣）也制定了應(yīng)急預(yù)案。專家建議，下一步一定要抓好社區(qū)、農(nóng)村、重點企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作，從而最終形成一個“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。

　　應(yīng)急預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類。按各類突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，分為特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）四級。應(yīng)急預(yù)案對突發(fā)公共事件的預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建及調(diào)查評估等機制都作了明確規(guī)定，形成了包含事前、事發(fā)、事中、事后等各環(huán)節(jié)的一整套工作運行機制。

　　顧林生告訴《瞭望新聞周刊》，我國應(yīng)急預(yù)案具有一些其它國家沒有的、超前的、創(chuàng)新的內(nèi)容。因為我國應(yīng)急預(yù)案在編制過程中，參考了美國、日本、俄羅斯等國以及聯(lián)合國等國際組織的各種規(guī)劃、預(yù)案和指南的內(nèi)容，分析了美國“９?１１”事件、印度洋海嘯、瘋牛病等危機事件，總結(jié)了我國的經(jīng)驗教訓(xùn)并根據(jù)我國的國情進行了創(chuàng)新?？梢哉f，我國的應(yīng)急預(yù)案具有鮮明的中國特色。

　　第一，雖然其它國家也有應(yīng)急預(yù)案，但是像我國這樣部門齊全、種類繁多、大規(guī)模的應(yīng)急預(yù)案還是很少的。我國的５級應(yīng)急預(yù)案體系，應(yīng)急法制體系、應(yīng)急規(guī)劃體系一起構(gòu)建了我國的應(yīng)急管理體系。

　　第二，彌補了我國應(yīng)急規(guī)劃的不足，加強了我國的應(yīng)急管理能力。與國外的防災(zāi)規(guī)劃或應(yīng)急事務(wù)規(guī)劃相比，我國的規(guī)劃作得不詳細，還是以簡單的條條框框為主，難于實際操作。這次我國預(yù)案編制，彌補了規(guī)劃的不足，替代規(guī)劃細化了一些內(nèi)容。

　　第三，具有超前性。我國應(yīng)對突發(fā)公共事件的各種法律還沒有健全，關(guān)鍵的基本法律還在制定討論中。應(yīng)急預(yù)案彌補了這些法律的不足之處和沒有規(guī)定的東西，同時也為今后的法律完善提供了基礎(chǔ)。

　　第四，強調(diào)預(yù)防為主。一般的預(yù)案主要是規(guī)定應(yīng)急處置的流程、程序、原則。鑒于我國行政機構(gòu)級別多、幅員遼闊、災(zāi)種多、突發(fā)公共事件造成的危害大等原因，強調(diào)以預(yù)防為主和先期應(yīng)急處置的重要性，要求各部門和地區(qū)盡力預(yù)防突發(fā)公共事件和盡可能不要把一般事件擴大為嚴重的、特大的突發(fā)公共事件，具有重要意義。

　　第五，把以人為本、科學(xué)發(fā)展觀等作為理念和原則放入了預(yù)案中間。

　　第六，強調(diào)屬地管理。軍隊、中央企業(yè)等都要真正為本地民眾服務(wù)，這是吸取重慶開縣井噴事件和ＳＡＲＳ的教訓(xùn)。同時也明確了各級政府的責任。

　　除預(yù)案之外，《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

　　顧林生說，對付突發(fā)公共事件，必須動員國家和全社會的資源和力量，必須有一部基本法律作為“龍頭”，以其他部門法和專門條例、規(guī)章等為補充，以求有效地處置各種緊急狀態(tài)。這在很多國家已經(jīng)形成了共識。

　　應(yīng)急預(yù)案重在落實

　　應(yīng)急預(yù)案編制完成之后，在落實方面有許多工作要作。

　　顧林生說，各預(yù)案之間的銜接和協(xié)調(diào)是當務(wù)之急。已經(jīng)制訂修訂的各部門應(yīng)急預(yù)案之間、各專項預(yù)案之間、部門應(yīng)急預(yù)案和專項預(yù)案之間都需要進行協(xié)調(diào)，特別是要加強主管部門與配合部門之間的協(xié)調(diào)和銜接。

　　其次，相關(guān)法律需要修改，一些新法律急需出臺。在應(yīng)急預(yù)案編制中，出現(xiàn)了現(xiàn)有法律不完善或沒有法律的問題，一些預(yù)案暫時代替了法律的空白。比如，食品安全預(yù)案中規(guī)定了主管部門綜合協(xié)調(diào)的職能，但是現(xiàn)有的《食品衛(wèi)生法》沒有賦予食品安全主管部門綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力，因此需要修改《食品衛(wèi)生法》，并制定《食品安全法》。

　　原有的各項應(yīng)急規(guī)劃和計劃也存在類似問題。我們的很多預(yù)案代替了現(xiàn)有的各部門規(guī)劃、計劃的內(nèi)容。因此，各項規(guī)劃和計劃反過來需要進行完善和修改。

　　顧林生同時指出了應(yīng)急預(yù)案編制和落實中存在的不平衡問題。其一，在各項災(zāi)種或部門系統(tǒng)中存在不平衡。比如，民政部２００４年就起草了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》。至２００４年底，全國救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系和緊急救援響應(yīng)機制基本形成。但是，其它部門在２００５年才開始布置全國地、市、縣、市、區(qū)應(yīng)急預(yù)案的制定。

　　其二，各地區(qū)之間存在不平衡。沿海地區(qū)和大城市的預(yù)案編制和落實工作做的比較好，內(nèi)地、農(nóng)村地區(qū)相對比較欠缺。而正是工作相對比較落后的地區(qū)存在更多的風險和隱患，特別需要加強應(yīng)急管理和編制預(yù)案。

　　在我國應(yīng)急機制的建立過程中，“說一千，道一萬，關(guān)鍵看你干不干?！庇辛艘粋€好的機制，如果只是停留在口頭和文字上，而不是及時地、不打折扣地付諸執(zhí)行，終歸是鏡花水月。為此，專家建議，要確保應(yīng)急預(yù)案在實踐中落實，在實踐中檢驗，并在實踐中不斷完善。