??????? 我國食品安全問題之所以屢禁不止，一個重要的原因是對違法者的處罰力度較輕，無法起到有效的威懾作用。我國《食品衛(wèi)生法》關(guān)于法律責(zé)任的諸項條款中，對“生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，規(guī)定“沒收違法所得，處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得，處以1000元以上5萬元以下的罰款?！睂Α霸斐蓢?yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患，對人體健康造成嚴(yán)重危害的”，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“依法追究刑事責(zé)任”。《食品安全法》加重了對生產(chǎn)者的懲罰，但也只是規(guī)定“處貨值金額10倍以上20倍以下的罰款”。食品屬于批次生產(chǎn)、批次銷售、批次消費的商品，執(zhí)法部門不可能在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)全程監(jiān)督控制，能發(fā)現(xiàn)并查處的違法行為只是其中的一部分，這部分違法所得只是其全部違法所得的極少數(shù)，處罰上很難準(zhǔn)確計算出其全部違法所得。以三鹿事件為例，專家指出三鹿集團將最高罰款兩億，而2007年三鹿集團的銷售收入就已達100億。⑥懲罰力度不足的另一個體現(xiàn)是企業(yè)對消費者的賠償金額過低。我國《食品安全法》(草案)規(guī)定，“食品生產(chǎn)經(jīng)營者違反本法規(guī)定，給消費者造成人身、財產(chǎn)損害的，除賠償消費者的損失以外，消費者還可以要求其支付價款10倍的賠償金?！边@樣，企業(yè)賠付消費者的金額除必須支付的醫(yī)療費用等外，最多只需賠償消費者所購買產(chǎn)品金額的10倍即可。假設(shè)某患兒家庭當(dāng)次購買三鹿奶粉5袋，按每袋價格100元計算，三鹿集團對該消費者的額外賠償也僅為5000元。即使部分企業(yè)給消費者雙倍補償，賠償額只有10000元，而這難以彌補嬰兒健康所受到的損害。
??????? 5、沒有建立食品安全風(fēng)險管理的機制
??????? 　　我國傳統(tǒng)的食品管理更多地傾向于事后管理。利用事故調(diào)查、產(chǎn)品抽查等手段來實現(xiàn)對食品安全的管理。這種簡單管理方式已不能滿足現(xiàn)代食品安全管理的需要，弊端逐漸出現(xiàn)。
??????? 　　除上述外，我國食品安全監(jiān)管還存在著缺乏完善的誠信體系和行業(yè)協(xié)會參與不足等問題。
??????? 二、發(fā)達國家食品安全監(jiān)管模式及其啟示
??????? （一）部分發(fā)達國家食品安全監(jiān)管模式
??????? 以美國、歐盟、日本為代表，探析各大洲發(fā)達國家的食品安全監(jiān)管模式。
??????? 1、美國食品安全監(jiān)管模式
??????? 1.1法律法規(guī)體系健全。美國的食品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系包括《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令》(FDF-CA)、《聯(lián)邦肉類檢驗法令》(FMAI)、《禽類產(chǎn)品檢驗法令》(PPIA)、《蛋產(chǎn)品檢驗法令》(EPIA)、《食品質(zhì)量保障法令》(FQ)和《公共健康事務(wù)法令》等。以上這些法令幾乎覆蓋了所有的食品，為食品質(zhì)量安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管程序。
??????? 1.2決策以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)。美國的食品質(zhì)量安全決策一直以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)，同時擁有各種切實可行的預(yù)防措施，保證公眾健康遠(yuǎn)離不安全食品的威脅。風(fēng)險分析有助于評估面臨問題的嚴(yán)重程度，幫助食品質(zhì)量安全監(jiān)管部門制定恰當(dāng)?shù)奈：芾泶胧?br /> ??????? 1.3食品質(zhì)量安全監(jiān)管模式運行有效。美國建有聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級既相互獨立又相互協(xié)作的食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。在食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作上，聯(lián)邦政府不依賴各州政府。它們在全國設(shè)立了多個檢驗中心或?qū)嶒炇?，并向全國各地派駐了大量的調(diào)查員。但在一些具體工作上，聯(lián)邦政府與一些州政府簽定協(xié)議，授權(quán)當(dāng)?shù)氐囊恍z驗檢疫機構(gòu)嚴(yán)格按照聯(lián)邦政府規(guī)定的方法檢驗食品，并由聯(lián)邦政府付費。聯(lián)邦所有具有食品質(zhì)量安全監(jiān)管職能的機構(gòu)都不具有促進貿(mào)易的功能，從根本上保證了食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作免受地方和部門經(jīng)濟利益的影響和干擾。
??????? 2、歐盟食品安全監(jiān)管模式
??????? 　　歐盟為統(tǒng)一協(xié)調(diào)內(nèi)部食品安全監(jiān)管規(guī)則，陸續(xù)制訂了《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》等20多部食品安全方面的法規(guī)，形成強大的法律體系。歐盟還制訂了一系列食品安全規(guī)范要求，包括動植物疾病控制、藥物殘留控制、食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范、良好實驗室檢驗、進口食品準(zhǔn)入控制、出口國官方獸醫(yī)證書規(guī)定、食品的官方監(jiān)控等。2000年初，歐盟發(fā)表了《食品安全白皮書》，提出了84項保證食品安全的基本措施，以應(yīng)對未來數(shù)年內(nèi)可能遇到的問題。白皮書包括食品安全政策體系、食品，法規(guī)框架、食品管理體制、食品安全國際合作等內(nèi)容，是歐盟及其成員國完善食品安全法規(guī)體系和管理機構(gòu)的基本指導(dǎo)。對歐盟而言，如果說20世紀(jì)是擴大農(nóng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)量的話，則21世紀(jì)初期的重點就是確保食品的“安全”和消費者的“知情”。
??????? 　　與此同時，歐盟委員會成立了一個名為歐盟食品安全管理局(FSA)的組織，統(tǒng)一管理歐盟所有與食品安全有關(guān)的事務(wù)，負(fù)責(zé)與消費者就食品安全問題直接對話、建立成員國食品衛(wèi)生和科研機構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)，向歐盟委員會提出決策性意見等。歐盟食品安全管理局不具備制定規(guī)章制度的權(quán)限，只負(fù)責(zé)監(jiān)督整個食物鏈，根據(jù)科學(xué)家的研究成果做出風(fēng)險評估，為制定法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及其他的管理政策提供信息依據(jù)。
??????? 　　目前，歐盟委員會還提出建議，擬對維持了25年之久的“歐盟食品安全衛(wèi)生制度”進行根本性改革，力求制定一項統(tǒng)一的、透明的食品安全衛(wèi)生規(guī)則。新規(guī)則主要有以下幾方面的改進：一是引入了“從農(nóng)田到餐桌”的概念；二是確立了食品生產(chǎn)經(jīng)營商對食品安全負(fù)首要責(zé)任的原則。這一原則加大了生產(chǎn)經(jīng)營者的安全責(zé)任，生產(chǎn)經(jīng)營商則主要依靠“自我核查機制”及對有害物的現(xiàn)代監(jiān)控技術(shù)來確保食品的安全衛(wèi)生。
??????? 3、日本食品安全監(jiān)管模式
??????? 　　日本的食品質(zhì)量安全立法主要有食品質(zhì)量衛(wèi)生、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、投入品(農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等)質(zhì)量、動物防疫和植物保護五個方面。日本對食品質(zhì)量安全進行管理及直接進行行政執(zhí)法的機構(gòu)有兩個：厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省。
??????? 日本食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)分為兩大類：一是食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，二是安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，包括動植物疫病、有毒有害物質(zhì)殘留等。截止目前，厚生省已經(jīng)頒布了2000多個農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和1000多個農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)林水產(chǎn)省則頒布了351種農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格。⑦在日本，食品質(zhì)量安全認(rèn)證和危害分析與關(guān)鍵控制點(HACCP)體系認(rèn)證已經(jīng)成為對食品質(zhì)量安全管理的重要手段，并為廣大消費者所普遍接受。食品質(zhì)量安全管理的部門經(jīng)費非常充足。對于食品質(zhì)量安全管理所需要的經(jīng)費，日本全部列入當(dāng)年的政府財政預(yù)算，尤其是檢驗檢疫經(jīng)費，一律根據(jù)當(dāng)年的計劃由財政部門足額解決。因此，日本食品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)的儀器設(shè)備精度高、門類全、配備齊。適合大批量、多項目、高精度、高速度檢驗的需要。日本的食品質(zhì)量安全監(jiān)管模式還有一個最大的特點，即政府的權(quán)利很大。在立法過程中，日本雖然也要求食品業(yè)界代表參加，以達到平衡各方利益的目的。但是，這只是政治上的一種需要。政府往往認(rèn)為從業(yè)者“性本惡”，必須對他們嚴(yán)加管束，管理部門的分析結(jié)果是絕對的結(jié)論，從業(yè)者很少有申辯的機會。這種做法在一定程度上起到了保護弱勢群體的作用，把食品質(zhì)量安全問題可能帶給消費者的危害降到了最低。
??????? （二）發(fā)達國家食品安全監(jiān)管模式的啟示
??????? 1、擁有統(tǒng)一的食品安全立法體系
??????? 　　完善的法律體系應(yīng)該包括以基本法為龍頭，多層次、分門類的，囊括立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督，相協(xié)調(diào)的綜合性法律體系。我國在建立和完善食品安全法律體系的過程中，應(yīng)加快制定統(tǒng)一的食品安全法典。
??????? 2、協(xié)調(diào)高效的食品安全執(zhí)法監(jiān)督體系
??????? 　　在許多發(fā)達國家，如美國、英國和日本，政府都通過立法設(shè)立某一行政機構(gòu)對食品業(yè)實行高度統(tǒng)一的管制，這種高度統(tǒng)一的管制體系，除了具備較高的執(zhí)法效率外，還能取得執(zhí)法資源和技術(shù)(如食品檢驗人員和設(shè)備)的規(guī)模經(jīng)濟，因而在世界各國被廣泛采用。食品安全監(jiān)管的責(zé)任主要由中央政府來承擔(dān)，地方政府只負(fù)責(zé)溢出效應(yīng)相對較小的餐飲以及食品零售店等的監(jiān)管，并實行由中央監(jiān)管機構(gòu)垂直一體化監(jiān)管模式。
??????? 3、“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控制度
??????? 　　在食品安全立法之初，食品安全監(jiān)管的重點僅僅是對最終產(chǎn)品的檢測，隨著科技的不斷進步，食品工藝的不斷創(chuàng)新，僅僅對出廠的最終產(chǎn)品進行簡單的監(jiān)測顯然已經(jīng)無法達到食品安全監(jiān)管的目的。于是，歐盟最早提出了“從農(nóng)田到餐桌”的生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)全程監(jiān)控的制度，由此來控制諸多的潛在食品危害，現(xiàn)在已經(jīng)成為西方主要國家公認(rèn)的，建立食品安全法體系的最基本制度。
??????? 4、完善的危險評估和食品安全預(yù)警制度
??????? 　　上世紀(jì)末，西方國家食品安全事故的頻頻爆發(fā)，暴露出其法規(guī)體系的嚴(yán)重漏洞。往往都是在發(fā)生食品安全事故或者媒體曝光之后，政府采取補救措施，而缺乏消費者健康面臨危機時所采取風(fēng)險管理的預(yù)先保障制度?，F(xiàn)在，多數(shù)國家強調(diào)通過風(fēng)險的評估制度來實現(xiàn)全面防范與管理，并充分保障公眾對食品安全狀況的知情權(quán)，應(yīng)用風(fēng)險分析，有利于更好地對食品安全性進行科學(xué)化管理。各國都積極將風(fēng)險管理和危險分析及關(guān)鍵控制點(HACCP)體系制度引入立法規(guī)定中。對食品安全預(yù)警系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用，美國以及歐盟國家的危險性預(yù)警系統(tǒng)主要是通過食品和飼料中某些成分的控制來實現(xiàn)，如通過對某些反芻動物蛋品飼料的禁令來預(yù)防瘋牛病的傳入，德國就于2005年頒布了《食品和飼料法革新法》。
??????? 5、健全的食品安全信用體系
??????? 實行食品質(zhì)量安全的信息追溯制度和缺陷食品召回制度是發(fā)達國家建立食品社會信用體系的基本制度。如在歐盟和日本建立的“食品身份編碼識別制度”，即建立食品安全信用檔案，要求生產(chǎn)全過程建立檔案，記錄產(chǎn)地、生產(chǎn)者、化肥及農(nóng)藥使用等詳細(xì)信息，可讓消費者通過互聯(lián)網(wǎng)或零售店查詢。從生產(chǎn)者到銷售的每一個環(huán)節(jié)可相互追查，實現(xiàn)質(zhì)量安全的可追溯性。缺陷食品召回制度，避免流入市場的缺陷食品對大眾人身安全損害的發(fā)生或擴大，維護消費者的利益。此外，發(fā)達國家十分注意發(fā)揮行業(yè)協(xié)會良好的自律機制，有效地減輕了政府的監(jiān)管壓力強化行業(yè)的食品安全與管理。食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者的責(zé)任，政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)，就是通過對食品生產(chǎn)者、加工者的監(jiān)督管理，最大限度地減少食品安全風(fēng)險。只有政府、生產(chǎn)者、消費者多管齊下，全方位配合，才能真正建立健全食品安全的長效機制。
??????? 三、完善中國食品安全管理模式的政策建議
??????? 從國際經(jīng)驗來看，加強食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全管理體制改革的核心。以科學(xué)的風(fēng)險性評估為基礎(chǔ)，通過各部門之間協(xié)調(diào)一致的行動，防范“從農(nóng)田到餐桌”全過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，最終確保消費者的食品安全。對中國來說，目前很多部門監(jiān)管體制存在的問題是顯然的，必須對其進行改革。就實際情況來說，在近期內(nèi)不可能建立單一機構(gòu)體系，也沒有任何一個部門能夠在短期內(nèi)挑起確保13億人口食品安全的重任。比較現(xiàn)實的選擇是通過加大協(xié)調(diào)力度和完善協(xié)調(diào)機制，處理好部門之間的關(guān)系、不同級次政府之間的關(guān)系、政府與消費者組織和產(chǎn)業(yè)界以及其他相關(guān)利益方之間的關(guān)系，將多部門體系轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合部門體系，可以采取如下措施。
??????? 1、加強食品安全立法，完善我國的食品安全法律體系
??????? 作為食品安全法律體系的核心，《食品安全法》(草案)覆蓋范圍雖比《食品衛(wèi)生法》有所增加，但仍尚未覆蓋食品生產(chǎn)的全過程。完善我國的食品安全法律體系，首先應(yīng)進一步完善《食品安全法》，將食品的生產(chǎn)、經(jīng)營、消費，即食品“從農(nóng)田到餐桌”的全過程納入法律的監(jiān)督控制范圍，使法律的適用范圍涵蓋所有食品。其次，對各種單行法規(guī)進行修改和整合，對基本法的不同方面進行更明確、更具體的規(guī)定，形成以《食品安全法》為核心，其他具體法律法規(guī)相補充配合的多層次的、專門具體的食品安全管制法律法規(guī)體系，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，確保法制的統(tǒng)一性、完整性和權(quán)威性。
??????? 2、建立完整統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系
??????? 發(fā)達國家在食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定方面起步較早，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已形成了較完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，而且許多標(biāo)準(zhǔn)已成為國際標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國應(yīng)積極借鑒發(fā)達國家標(biāo)準(zhǔn)制定的經(jīng)驗，在考慮我國現(xiàn)實情況和與國際接軌能力的基礎(chǔ)上，建立符合國際食品法典委員會原則的全面統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。第一，要制定能覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”整個供應(yīng)鏈的完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。第二，要有國家專門機構(gòu)制定統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，使一種產(chǎn)品只有一個清晰明確的標(biāo)準(zhǔn)，打破以往標(biāo)準(zhǔn)混亂的情況。第三，建立完善的食品檢驗檢測體系，加大檢測投入，探索先進快速的檢測技術(shù)和檢測方法，提高檢測水平，保證食品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的科學(xué)性、公正性和有效性。嚴(yán)格執(zhí)行市場準(zhǔn)入制度，對達不到標(biāo)準(zhǔn)的食品堅決不允許進入市場。
??????? 3、加強食品安全組織體系建設(shè)
??????? 要解決我國環(huán)節(jié)化與地域化監(jiān)管造成的弊端，首先，需要在國家層面建立一個具有超脫性、高度權(quán)威性、負(fù)有完整行政管理職責(zé)、超越各職能部門具體工作的綜合管理協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)。我國雖然在2007年8月成立了產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組，但其主要職責(zé)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)食品安全重大問題以及督促檢查食品安全有關(guān)政策的貫徹落實和工作進展情況。該小組的職責(zé)并不全面，制定食品安全長遠(yuǎn)規(guī)劃、統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)、整合食品安全檢測資源、解決地域之間的職權(quán)沖突以及空白等重大問題都未涉及。其次，在地方設(shè)立相應(yīng)的綜合管理協(xié)調(diào)監(jiān)督機構(gòu)，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況進行綜合管理，從管理體制上保證我國實施食品安全的發(fā)展戰(zhàn)略。
??????? 4、建立有效的食品安全信息系統(tǒng)
??????? 我國應(yīng)加強食品安全信息管理和綜合利用，構(gòu)建部門間信息溝通平臺，實現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享。在管制食品安全的各部門中，由農(nóng)業(yè)部門發(fā)布有關(guān)初級農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留、獸藥殘留等檢測信息。質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)4個部門聯(lián)合發(fā)布市場食品質(zhì)量監(jiān)督檢查信息。食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)收集匯總、及時傳遞、分析整理，定期向社會發(fā)布食品安全綜合信息，從而建立暢通的信息監(jiān)測和通報網(wǎng)絡(luò)體系，逐步形成統(tǒng)一、科學(xué)的食品安全信息評估和預(yù)警指標(biāo)體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早解決。此外，我國還應(yīng)大力發(fā)展信息中介組織。這樣，消費者只需要付出少量的費用就可以獲知要購買食品的相關(guān)信息。
??????? 5、加大食品安全違法的懲罰力度
??????? 企業(yè)生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品欺詐消費者的最根本的原因是為了獲得超額利益。因此，加大懲罰力度，提高違法成本，能有效地保護食品安全。首先，應(yīng)以法律條文的形式明確規(guī)定對各種違法行為的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加法律的透明度，充分體現(xiàn)法律的威懾力。其次，應(yīng)加大對受到損失的消費者進行賠償?shù)牧Χ取＿@種賠償不僅包括不合格食品給消費者帶來的有形損失，還必須包括不合格食品潛在危害的賠償以及精神損失。
??????? --------------
??????? 【注釋】
??????? ① 王磊 .對我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀的思考[J] .中國食物與營養(yǎng) .2006年第6期
??????? ② 蔣抒博 .我國食品安全管制體系存在的問題及對策[J] .經(jīng)濟縱橫 .2008年第11期
??????? ③ 蔣抒博 .我國食品安全管制體系存在的問題及對策[J] .經(jīng)濟縱橫 .2008年第11期
??????? ④ 楊輝 .完善我國食品安全法律體系的思考[J] . 中國食物與營養(yǎng) .2006年第6期
??????? ⑤ 王虎、李長健 . 主流范式的危機：我國食品安全治理模式的反思與重整[J] .華南農(nóng)業(yè)科技大學(xué)學(xué)報 . 2008年第4期
??????? ⑥ 孫瑞灼 .毒奶粉事件對食品安全立法的三重考驗[J] .資源與人居環(huán)境 .2008年第21期
??????? ⑦ 蘭萍 . 發(fā)達國家和地區(qū)的食品安全政策及啟示[J] .科技創(chuàng)業(yè) .2008年第12期
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