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加強(qiáng)和改革職業(yè)衛(wèi)生工作 逐步實現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管一體化

作者:周永平  
評論: 更新日期:2011年10月26日
????? 摘要:職業(yè)安全衛(wèi)生是工業(yè)化帶來的社會經(jīng)濟(jì)問題,貫穿于經(jīng)濟(jì)活動的全過程。做好職業(yè)衛(wèi)生工作,有利于減少職業(yè)危害,保護(hù)勞動者的生命安全,是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)涵之一,也是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分和有效保障?;趯Ξ?dāng)前我國職業(yè)衛(wèi)生工作存在問題和一般工業(yè)化國家職業(yè)安全衛(wèi)生一體化演變歷史的分析,作者提出了我國加強(qiáng)職業(yè)衛(wèi)生工作的基本對策。?
????? 關(guān)鍵詞:職業(yè)衛(wèi)生 加強(qiáng)監(jiān)管 一體化 對策?
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????? 一、我國職業(yè)衛(wèi)生工作存在的問題
?????? (一)概念不清。就工業(yè)化國家一般經(jīng)驗來看,職業(yè)衛(wèi)生工作主要指防控勞動過程中各種有害因素對勞動者健康的傷害。按照國標(biāo)GB/T15236-94的定義,職業(yè)衛(wèi)生是指“以職工的健康在職業(yè)活動中免受有害因素侵害為目的的工作領(lǐng)域及在法律、技術(shù)、設(shè)備、組織制度和教育方面所采取的相應(yīng)措施”。在實際工作中,長期以來存在著把“職業(yè)衛(wèi)生”混同于“職業(yè)病防治”的含混認(rèn)識。職業(yè)衛(wèi)生重在減少和消除可能導(dǎo)致職業(yè)病的各種有害因素(物理、化學(xué)、生物),主要是通過工程技術(shù)措施、個體防護(hù)和管理等措施,盡量避免或減少職業(yè)危害對勞動者的傷害。職業(yè)病是職業(yè)衛(wèi)生工作的結(jié)果。職業(yè)病的防治包括預(yù)防和治療。如果從“職業(yè)病防治”的概念出發(fā),職業(yè)衛(wèi)生大致上約等于職業(yè)病的預(yù)防,而職業(yè)病的治療屬于醫(yī)學(xué)的范疇。
????? (二)體制不順。由于對職業(yè)衛(wèi)生的概念不清,對其內(nèi)涵外延理解上的歧義,導(dǎo)致在職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督管理上一直存在著體制不順的問題。建國以來,職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制經(jīng)歷了三次變革,都與概念理解不準(zhǔn)確密切相關(guān)。1949-1998年,職業(yè)安全衛(wèi)生工作雖然由勞動部門主導(dǎo),但仍然存在部門間的相互爭奪和扯皮現(xiàn)象。1998年-2003年,職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生體制分割,前者由經(jīng)貿(mào)委(后國家安全監(jiān)管局)負(fù)責(zé)監(jiān)管,后者由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)監(jiān)管。2003年至今,分工體制將職業(yè)衛(wèi)生工作本身再次分割,職業(yè)衛(wèi)生工作中作業(yè)場所的監(jiān)督檢查由衛(wèi)生部交給國家安全監(jiān)管部門監(jiān)管。我國現(xiàn)行分工體制,不僅將職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生進(jìn)行了拆分,而且還將其中的職業(yè)衛(wèi)生的相關(guān)工作內(nèi)容再次進(jìn)行分離,分屬不同的部門,使其相對的完整性受到損害,加之我國部門之間的工作配合存在一些問題,更使實際工作難以開展。
????? (三)兩法并立。由于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制不順,導(dǎo)致了在法律上職業(yè)安全、職業(yè)衛(wèi)生分離立法、分割監(jiān)管的現(xiàn)狀。1998年的政府機(jī)構(gòu)改革,原先由勞動部門負(fù)責(zé)的職業(yè)衛(wèi)生工作內(nèi)容整體劃歸衛(wèi)生部。在衛(wèi)生部的積極推動下,全國人大常委會于2001年頒布了《職業(yè)病防治法》;2002年,全國人大常委會頒布了《安全生產(chǎn)法》,形成了目前我國職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生分離立法、分別規(guī)范的現(xiàn)狀。由于我國立法以部門推動為主的特點,職業(yè)衛(wèi)生并不包括在《安全生產(chǎn)法》之中,并且《職業(yè)病防治法》與《安全生產(chǎn)法》在法律上具有相等的法律位階。
????? (四)職業(yè)危害形勢嚴(yán)重。由于職業(yè)衛(wèi)生工作體制的反復(fù)變化,使職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管事實上不斷弱化,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化、經(jīng)濟(jì)總量不斷增大,職業(yè)危害也呈上升趨勢。特別是2003年職能調(diào)整后,衛(wèi)生部門失去執(zhí)法權(quán),不能再到企業(yè)進(jìn)行執(zhí)法,安監(jiān)部門由于職能劃分不合理,大多數(shù)尚未承接此項職能,造成兩不管狀態(tài),使得職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管出現(xiàn)“真空”狀態(tài),導(dǎo)致目前我國職業(yè)危害形勢十分嚴(yán)峻。
根據(jù)上世紀(jì)60年代美國的實際情況,職業(yè)病罹患與工亡(相當(dāng)我國安全生產(chǎn)中“工礦商貿(mào)企業(yè)”統(tǒng)計項)的人數(shù)比約為9:1,考慮近十年我國職業(yè)安全監(jiān)管力度較大,職業(yè)衛(wèi)生相對薄弱的情況,我國實際遭受職業(yè)病傷害的人數(shù)與工亡人數(shù)的比例不會小于此數(shù),由此推算我國實際每年罹患各類職業(yè)病的勞動者數(shù)量會在10萬人以上。根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口素質(zhì)和就業(yè)特點分析,在這一巨大的職業(yè)病人群中,大部分都是農(nóng)民工。他們在進(jìn)城、在鄉(xiāng)務(wù)工的過程中,按時足額領(lǐng)受報酬都無法保障的情況下,健康權(quán)利更無從談起。當(dāng)他們受到職業(yè)傷害后,相關(guān)權(quán)利和救濟(jì)更是無法得到落實,這一結(jié)果對其家庭來說無疑具有毀滅性,對社會來說,其負(fù)擔(dān)、其代價無疑太過于沉重。因此,職業(yè)衛(wèi)生現(xiàn)狀無論是對構(gòu)建和諧社會,還是對國民經(jīng)濟(jì)所需要的人力資源可持續(xù)的供給都已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)實的威脅。
????? 二、一般工業(yè)化國家職業(yè)安全衛(wèi)生一體化的演變歷史
????? 職業(yè)安全衛(wèi)生是工業(yè)化帶來的社會經(jīng)濟(jì)問題,作為雇傭勞動過程表現(xiàn)出來的突出勞動關(guān)系問題之一,在西方國家大致經(jīng)過了如下幾個歷史事件的演變:
????? 1、1802年英國的《學(xué)徒健康法》是現(xiàn)代勞動法的開端,也是職業(yè)安全健康(衛(wèi)生)問題引起重視的起點。
英國工業(yè)化之初的圈地運動,使失去土地的農(nóng)村人口大量涌入城市(與我國當(dāng)前存在大量家庭和戶籍仍然在鄉(xiāng)的農(nóng)民工的情況大不相同)。在他們適應(yīng)城市化和工業(yè)化過程中出現(xiàn)了大量的社會問題,其中包括他們的子女因生活無著落而淪為流浪兒童。初期,這些兒童由教會負(fù)責(zé)收養(yǎng),并進(jìn)行文化和勞動方面的訓(xùn)練。進(jìn)入18世紀(jì)中葉以后,由于流浪兒童太多,教會不堪重負(fù),只能將其大批送往規(guī)模較大的棉紡廠做學(xué)徒工,由教會和工廠簽訂合同,由兒童做工來維持自身的生計。這一慈善性的措施經(jīng)過一段時間實施以后,帶來了嚴(yán)重的問題:資本家高強(qiáng)度地剝削和壓榨這些學(xué)徒,他們的工作時間多在14-18小時,居住和生活條件極為惡劣,身體健康和心靈受到極大傷害,引起了社會廣泛的震驚和關(guān)注。由慈善家、實業(yè)家、空想社會主義創(chuàng)始人之一羅伯特·歐文推動,終于在1802年由英國議會頒布了《學(xué)徒健康法》。該法對企業(yè)如何保護(hù)學(xué)徒工這一特殊群體的健康規(guī)定了一系列具體的法律義務(wù)。由于是世界上第一部對勞動者的身體健康實行保護(hù)的立法,該法被稱為當(dāng)代勞動關(guān)系法律制度的開篇之作。
1819年在《學(xué)徒健康法》的基礎(chǔ)上頒布了《工廠法》,其中包括有大量職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生的法律規(guī)范。以《工廠法》為代名詞的勞動法由英國開始,隨后在整個工業(yè)化國家傳播和擴(kuò)散,一直持續(xù)到20世紀(jì)初。英國的《工廠法》在不同年代經(jīng)過多次修改,適用范圍由棉紡廠擴(kuò)大到所有工廠、礦山,包括作坊,保護(hù)對象由學(xué)徒擴(kuò)展到所有童工,再到青工、女工、礦工,最終到所有的工人,持續(xù)到1967年最后一次修改,一直引領(lǐng)著世界的相關(guān)立法。

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