自2008年以來(lái)，中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金，支持開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理在內(nèi)的環(huán)境綜合整治，本文對(duì)截至2018年底各地農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目中農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)分析，以期為“十四五”農(nóng)村生活污水治理工作提供參考。

一、農(nóng)村生活污水治理工作成效

2008—2018年全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作累計(jì)投入1200多億元。其中，中央專項(xiàng)資金安排近500億元，帶動(dòng)地方政府和其他資金近800億元，完成16萬(wàn)個(gè)建制村環(huán)境整治，其中，依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治開(kāi)展的農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目累計(jì)建設(shè)污水管網(wǎng)近160萬(wàn)千米，建成農(nóng)村生活污水處理設(shè)施30多萬(wàn)套，處理能力達(dá)近1000萬(wàn)噸/天。我國(guó)農(nóng)村生活污水處理率得到顯著提升。

二、農(nóng)村生活污水治理存在的問(wèn)題

總體上開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理的村莊占比及推進(jìn)情況并不樂(lè)觀，主要表現(xiàn)為治理比例偏低、治理地域分布不均、治理強(qiáng)度分散、資金籌措力度不夠等，因此今后一段時(shí)間內(nèi)農(nóng)村生活污水治理仍將是農(nóng)村人居環(huán)境改善工作中的短板。

1 絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村生活污水治理任重道遠(yuǎn)

農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目占比偏低。2008年至“十一五”末，通過(guò)農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目?jī)H有2936個(gè)行政村開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理，到“十二五”末，這一數(shù)量達(dá)到27901個(gè)。截至2018年底，依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目實(shí)施農(nóng)村生活污水治理的行政村數(shù)量達(dá)57974個(gè)。自開(kāi)展農(nóng)村綜合整治以來(lái)，“十一五”期間平均治理村莊數(shù)為779個(gè)/年，“十二五”期間達(dá)到了4993個(gè)/年，“十三五”期間平均治理村莊數(shù)更是高達(dá)6015個(gè)/年；“十二五”和“十三五”期間的年度治理數(shù)增幅顯著，分別達(dá)到4.5%和5.5%?？傮w上農(nóng)村生活污水得到治理的村莊數(shù)量大幅增加，治理速度不斷加快，但在全國(guó)55萬(wàn)個(gè)行政村中，截至2018年底依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治開(kāi)展生活污水治理的比例僅為10.5%。

地區(qū)之間差異較大。截至2018年底，西藏、黑龍江等通過(guò)農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施的農(nóng)村生活污水治理的行政村數(shù)量（占各自省總行政村數(shù)的比例）很低，分別為2個(gè)（0.04%）、49個(gè)（0.6%）；湖南、江蘇等通過(guò)農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施的農(nóng)村生活污水治理的行政村數(shù)量（占各自省總行政村數(shù)的比例）較高，分別為11903個(gè)（49.8%）和4615個(gè)（31.9%）。全國(guó)累計(jì)有18個(gè)省（區(qū)、市）依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治開(kāi)展生活污水治理的行政村占全省總行政村數(shù)的比例低于10%。

由此可見(jiàn)，雖然從國(guó)家層面推動(dòng)實(shí)施農(nóng)村生活污水治理已經(jīng)跨越三個(gè)“五年”，但總體上我國(guó)農(nóng)村生活污水治理比例仍然很低，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村生活污水治理工作任重道遠(yuǎn)，且區(qū)域間自然環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差異較大，特別是在治理需求、執(zhí)政意愿和生活習(xí)慣等方面各不相同，更增大了治理和管理的難度。

2 部分地區(qū)農(nóng)村生活污水治理推進(jìn)方式有待改進(jìn)

2008—2010年全國(guó)各縣（區(qū)）依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治實(shí)施的農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目總量不多。此階段各地多以摸索經(jīng)驗(yàn)為主，故各省項(xiàng)目比較分散，治理推進(jìn)方式以“撒胡椒面”為主。

自2010年起，國(guó)家先后分三批遴選出21個(gè)省和2個(gè)計(jì)劃單列市，開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境連片整治試點(diǎn)示范，中央財(cái)政連續(xù)三年集中投向這些試點(diǎn)示范地區(qū)。截至“十二五”末（2015年），在縣級(jí)層面東中部地區(qū)平均布局的局面被打破，四川、重慶、湖北、湖南、江蘇、浙江、福建等7?。ㄊ校┺r(nóng)村生活污水治理呈現(xiàn)局部地區(qū)集中連片布局的趨勢(shì)。

2015年，原環(huán)保部發(fā)文首次明確農(nóng)村環(huán)境綜合整治要“以整縣推進(jìn)為主要方式，彰顯集中連片效果”。到2018年底，以上7?。ㄊ校┑亩嗥瑓^(qū)聚焦集中施治趨勢(shì)顯著。山東、河北、安徽、云南、貴州和廣西等地也開(kāi)始呈現(xiàn)連片治理的趨勢(shì)。這一階段，長(zhǎng)江中下游區(qū)域、東部沿海地區(qū)農(nóng)村生活污水治理取得顯著成效，區(qū)域污水治理設(shè)施聚集化程度較高，污水治理設(shè)施村莊覆蓋率高于全國(guó)平均水平。但部分省份依托農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目實(shí)施的農(nóng)村生活污水治理仍然以“撒胡椒面”方式推進(jìn)，設(shè)施覆蓋農(nóng)戶認(rèn)為污水治理流于形式，設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)行，感受不到治理帶來(lái)的變化。

從以上三個(gè)階段看，“撒胡椒面”的施治方式是導(dǎo)致農(nóng)村生活污水治理設(shè)施分散、資金無(wú)法有效保障、設(shè)施建設(shè)質(zhì)量差、難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期治理成效的重要因素。同時(shí)分散效應(yīng)使基層保障農(nóng)村生活污水治理設(shè)施管護(hù)資金的動(dòng)力不足，“重建輕管”的問(wèn)題難以規(guī)避。

3 制約污水治理成效的技術(shù)和資金仍未有效解決

在技術(shù)選型方面，約9%的項(xiàng)目就近納入城鎮(zhèn)污水處理廠，39%的項(xiàng)目選擇采用生態(tài)處理技術(shù)，29%的項(xiàng)目采用生物處理技術(shù)，23%的采用其他治理技術(shù)。其中，生態(tài)處理技術(shù)投資少、運(yùn)維簡(jiǎn)便，在農(nóng)村應(yīng)用較廣，但即便如此，由于缺乏資金無(wú)人有效管護(hù)的問(wèn)題也不少。

在設(shè)施運(yùn)維方面，普遍采用村集體運(yùn)維、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)維、縣區(qū)政府運(yùn)維和第三方運(yùn)維四種模式，占比分別為34%、34%、6%和26%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的東部地區(qū)，約30%采取第三方運(yùn)維；中部地區(qū)以村集體運(yùn)維為主的達(dá)50%以上，委托第三方運(yùn)維的僅占15%。

在設(shè)施有效運(yùn)行方面，近30%的省份農(nóng)村生活污水治理設(shè)施正常運(yùn)行率低于60%；40%的省份設(shè)施正常運(yùn)行率在90%以上?？傮w設(shè)施有效運(yùn)行呈現(xiàn)南方優(yōu)于北方，除氣候原因外，居民日常用水排水習(xí)慣是重要的影響因素。這些不能正常運(yùn)行的設(shè)施，一部分是因?yàn)榧夹g(shù)選擇不合理導(dǎo)致污水收集不足，一部分因?yàn)榈胤截?cái)政資金配套不足，無(wú)法配建污水收集管網(wǎng)，導(dǎo)致設(shè)施閑置。且部分地區(qū)均未建立運(yùn)維管護(hù)制度和監(jiān)測(cè)制度，投入運(yùn)行的污水治理設(shè)施治理效果難以準(zhǔn)確評(píng)估。農(nóng)村生活污水治理形式主義問(wèn)題在部分地區(qū)突出，基層為爭(zhēng)取國(guó)家資金而建設(shè)、為考核而建設(shè)，但在技術(shù)上難把控，資金上難配套，管理上不重視，導(dǎo)致治理工作脫離農(nóng)村實(shí)際、偏離農(nóng)村環(huán)境治理的初衷。

三、“十四五”農(nóng)村生活污水治理工作的對(duì)策建議

1 科學(xué)匡算投入，分區(qū)分類聚焦細(xì)化農(nóng)村生活污水治理資金保障

“十四五”期間，在國(guó)家層面應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，結(jié)合長(zhǎng)江黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀保護(hù)要求，以及城市近郊、遠(yuǎn)郊及偏遠(yuǎn)地區(qū)不同的鄉(xiāng)村功能、發(fā)展定位等微觀需求，統(tǒng)籌農(nóng)村生活污水治理設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)，合理細(xì)化不同區(qū)域、不同類型村莊農(nóng)村生活污水治理目標(biāo)和要求，對(duì)開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理所需要的資金規(guī)模進(jìn)行科學(xué)核算。在基層層面，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃等，合理確定區(qū)域內(nèi)農(nóng)村生活污水治理的優(yōu)先時(shí)序，對(duì)所需資金進(jìn)行科學(xué)匡算，據(jù)此將其納入基層財(cái)政預(yù)算。

2 強(qiáng)化幫扶指導(dǎo)，保障縣域農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃科學(xué)有效實(shí)施

建議生態(tài)環(huán)境部加強(qiáng)對(duì)各地農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃編制的幫扶指導(dǎo)，通過(guò)專家全方位、系統(tǒng)化幫扶，切實(shí)扭轉(zhuǎn)各地在農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目布局、技術(shù)選取等方面的不足，既幫助地方發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，又摸清地方農(nóng)村生活污水治理的進(jìn)展，解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，同時(shí)在傳幫帶過(guò)程中實(shí)實(shí)在在提升基層環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍能力，保障農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃能夠有效實(shí)施，推動(dòng)農(nóng)村生活污水實(shí)現(xiàn)梯次推進(jìn)。

3 搭建技術(shù)平臺(tái)，建立政府和企事業(yè)單位協(xié)作的技術(shù)應(yīng)用推廣體系

生態(tài)環(huán)境部作為農(nóng)村生活污水治理的責(zé)任部門(mén)，應(yīng)在對(duì)當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理中所采用的技術(shù)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，組織相關(guān)單位科學(xué)系統(tǒng)的分析評(píng)估這些技術(shù)的特點(diǎn)及空間適宜性，細(xì)化各類技術(shù)的指標(biāo)參數(shù)，提出一份“自上而下”的技術(shù)供給清單。在此過(guò)程中，建議將國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的科研成果、企業(yè)成熟的農(nóng)村生活污水治理技術(shù)（設(shè)備）或者治理模式也納入進(jìn)來(lái)，一方面增加單項(xiàng)技術(shù)、集成技術(shù)或者模式的可選擇性，另一方面也調(diào)動(dòng)企業(yè)參與農(nóng)村生活污水治理的積極性。同時(shí)，基層管理部門(mén)在推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的進(jìn)程中，可基于對(duì)不同區(qū)域農(nóng)村污水治理需求，提出一份“自下而上”的技術(shù)需求清單。通過(guò)技術(shù)供給與需求清單的銜接，推出一批服務(wù)于不同區(qū)域農(nóng)村生活污水治理需求技術(shù)和模式，逐步形成一批具有指導(dǎo)意義的規(guī)范或指南。

4 實(shí)施有效監(jiān)管，確保農(nóng)村生活污水治理成效可持續(xù)

針對(duì)各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村生活污水治理設(shè)施的運(yùn)行效果及可持續(xù)性不夠重視，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收移交和運(yùn)維等的全過(guò)程監(jiān)管。

針對(duì)農(nóng)村生活污水治理監(jiān)管缺位問(wèn)題，建議在政府層面，依托信息數(shù)據(jù)強(qiáng)化政府主動(dòng)監(jiān)管。強(qiáng)制各地啟用生態(tài)信息化工程建設(shè)的農(nóng)村生活污水治理信息子系統(tǒng)，細(xì)化活化系統(tǒng)中項(xiàng)目信息，實(shí)現(xiàn)全國(guó)農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目直連直報(bào)，以及在線評(píng)估、監(jiān)管和即時(shí)反饋機(jī)制。在社會(huì)層面，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，全面推進(jìn)社會(huì)化監(jiān)管。通過(guò)第三方參與，建立農(nóng)村生活污水治理建設(shè)和運(yùn)維評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，確保治理成效的可持續(xù)性。